如何理解我国宪法序言及其法律效力

林 木

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高法律地位、法律权威和法律效力。1982年全面修改颁布的《中华人民共和国宪法》，是我国的现行宪法。现行宪法颁布实施30多年来，全国人大于1988年、1993年、1999年和2004年，先后四次以宪法修正案的方式，对现行宪法的个别条款和部分内容作出修改，使我国宪法在保持稳定性和权威性的基础上，不断完善发展。几乎每次修改宪法时，总有人对我国宪法序言及其法律效力提出这样或者那样的不同看法。例如，有的人认为，我国宪法不应当有序言。但事实上，世界上大多数国家的宪法都是有序言的（只是有的叫序言、有的叫序文、有的叫前言等）。据一项对1997年前后的107个国家宪法有无序言的统计，其中有序言的宪法为79部，占73.8%；没有序言的宪法为28部，占26.2%。也有的人认为，我国宪法即使要有序言，写上寥寥数语即可，不必像现行宪法那样洋洋洒洒一千多字。其实，世界各国宪法序言有长有短，内容有繁有简，外国宪法序言最长者达一万多字，最短者几十个字，没有固定的模式。一个国家宪法写不写序言、序言写多少字，完全是由该国的历史、文化、政治、经济、社会等实际情况决定的，无论宪法有无序言或者序言有长有短，都无可厚非。

当然，还有个别人认为：我国现行宪法序言是一种政治宣示，没有任何法律效力。我们认为这种观点有失偏颇。首先需要讨论和界定的是，何谓法律效力？目前学理上关于法律效力大致有三种观点：第一种观点认为，以是否具有“可诉性”为标准，凡是可以在法院诉讼中得以援引适用的法律才具有“可诉性”，才能够获得司法的救济和保障，因而只有具有“可诉性”的法律才具有法律效力。据此观点，在全国人大及其常委会制定的现行有效的260多部法律中，大约只有六分之一的法律会出现在人民法院的判决（裁定）书中，才具有“可诉性”的法律效力。根据我国的宪法制度，我国宪法及其序言不能在法院作为裁判依据直接适用，不具有直接的“可诉性”，因而宪法及其序言都被认为没有法律效力。这种观点显然不符合我国法律体系和宪法法律效力的制度安排。第二种观点认为，以是否具有“规范性”为标准，只有含有假定、处理、制裁（或者行为模式和行为后果）的法律（法律条文），才具有法律效力（即法律的规范性和约束力）。按照这种观点，我国许多法律的“总论”、“总则”、“绪论”中的有关内容，都不符合要求。例如我国立法法第三条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”民法总则第一条规定：“为了保护民事主体的合法权益，调整民事关系，维护社会和经济秩序，适应中国特色社会主义发展要求，弘扬社会主义核心价值观，根据宪法，制定本法。”换言之，根据这种“规范性”的法律效力观点，由于我国大多数法律中的每部法律，都存在有非规范性的规定（如目的条款、宗旨条款、叙述条款、原则条款、价值条款、技术条款等），因而这其中的每部法律将被这种观点人为区分为具有法律效力和不具有法律效力的两个部分。显然，用这种“规范性”的法律效力观点来解释我国许多法律和现行宪法，是不能被接受甚至是荒谬的。第三种观点认为，法律效力可以分为广义和狭义两种。规范性法律文件的效力为狭义的法律效力，是指法律规范对什么人和事、在什么时间和地点有约束力；非规范性法律文件的效力为广义的法律效力，是指除规范性法律以外的其他法律文书的法律约束力。狭义的法律效力观点，与前述第二种观点基本上相同；广义的法律效力观点，可以用来解释一切程序和内容合法的发生法律效力的宪法和法律文件。我们认为，对法律效力的认识应当超越那种将法律文本机械地分割成不同部分的片面化理解，而应当坚持在整体意义上理解和把握法律效力。

从世界宪法制度的整体情况来看，宪法序言是否具有法律效力，各国的规定和实践不尽相同。法兰西第三共和国宪法以1789年的《人权宣言》为序言；1946年法兰西第四共和国宪法以条文的形式，将有关的政治、经济、社会原则列入序言之中；1958年法兰西第五共和国宪法在序言中宣布“法国人民庄严宣布忠于1789年《人权宣言》所肯定的，以及为1946年宪法之序言所确认并加以补充的各项人权和有关国家主权的原则”。到1971年7月16日，法国宪法委员会在关于自由结社案的判决中，承认“法国宪法序言的法律效力”。而在美国、日本等国家，宪法序言是否具有法律效力的争论，是围绕宪法序言是否具有“可诉性”展开的。

宪法序言具有最高法律效力，是我国宪法最重要的特征之一，也是我国宪法与其他许多国家宪法的重大区别。宪法序言是我国宪法的灵魂，是宪法的重要组成部分，同现行宪法各章节一样具有最高法律效力。其一，我国宪法序言明确规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。我国宪法最大的特色之一，就是在宪法序言中明确规定中华人民共和国宪法具有最高法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。这是我国宪法作为整体具有最高法律效力的根本法律依据。如果宪法序言没有法律效力，就意味着宪法序言规定的上述内容没有法律约束力，这就等于否定了我国宪法是国家根本法、具有最高法律效力的最终法律依据，否定了我国整部宪法的法律效力基础。其二，宪法序言是宪法不可分割的有机组成部分。我国现行宪法是一个由标点符号、数字、文字（共有16524个字）、条款（共有一百三十八条）、段落（共有367段）、章节（共有四章、七节）、总纲、序言、修正案（共有31条）等组成有机整体，它们共同构成宪法并产生宪法的最高法律效力。宪法及其法律效力具有整体性和不可分解性，任何将宪法序言与宪法总纲、宪法具体条文区分开来、进而认为宪法序言没有法律效力的观点，都是错误的。正如一个人如果被肢解之后就不成其为人一样，如果有人硬要把宪法的所有要素肢解开来，作出有无法律效力的区分，那么当把宪法的标点符号、数字、文字、段落等分解出来后，宪法本身就不复存在了，更谈何宪法及其序言的法律效力。所以，我国宪法作为一个完整的不可分割的有机整体，宪法的每一个字句符号、每一个组成部分都是具有法律效力的。其三，宪法序言对宪法条文具有统领性和指导性，宪法条文的具体规定是宪法序言规定的基本价值和原则的具体化和条文化，总纲中许多规定特别是有关国家基本国策的规定，是对宪法序言规定的国家根本任务、奋斗目标等的具体实现方式。此外，宪法序言对宪法解释和宪法修改具有约束力，序言规定的指导思想和基本原则是宪法解释和修改最重要的理据，序言对我国历史和基本国情的判断是宪法解释和修改最基本的立足点。一般立法、执法、司法、释法都不得违反宪法序言的基本原则和立宪精神。