【十九大 理论新视野】国家监察体制改革怎么改

作者：刘俊生 中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导

党的十九大报告指出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。深化国家监察体制改革是党中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革。一年多来的改革试点经验表明，此项改革完善了党和国家自我监督体系，实现了党内监督与国家监察相统一，强化了党对反腐败斗争的统一领导，实现了对公职人员监察全覆盖，构筑起规范内部运行和纪法衔接的制度体系。

国家监察体制改革是一项政治性改革，是一项旨在确立中国特色监察体系的创举

国家监察体制改革是一项政治性改革，是一项旨在确立中国特色监察体系的创举。监察委员会将整合国家行政机关的行政监察、预防腐败和检察机关的查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，形成统一的国家监察体制，以便有效解决行政监察范围过窄、反腐败力量分散等问题。国家监察委员会因此成为专司监察事务的国家机关。它既不是行政机关，也不是司法机关，而是政治机关，其政治定位于反腐败工作。是故，监察委员会在履行监督、调查、处置职责过程中，应始终坚持把讲政治放在首位，不断增强反腐败工作的政治效果，推动形成风清气正的良好政治生态。

党内监督与国家监察是一体两面，国家监察体制改革是一场完善党的自我监督和加强对国家机器监督的政治改革。在党的纪律检查机关实现党内监督全覆盖的同时，建立国家监察机构以便实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，从而真正把公权力关进制度笼子，体现了党内监督与国家监察的互补统一。监察体制改革将监察对象扩展六大类：一是公务员法所规定的党政机关公职人员，二是由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员，三是国有企业的管理人员，四是公办教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员，五是群众自治组织中的管理人员，六是其他依法行使公共职务的人员。试点省市在此基础上还作了深化探索，如山西省将原由公安机关管辖的国有公司、企业、事业单位人员行贿受贿、失职渎职以及村民委员会等基层组织人员贪污贿赂、职务侵占等罪名调整为监委管辖，浙江省将国家机关、事业单位、国有企业委派到其他单位从事公务的人员纳入监察范围。

监察职能将进行横向和纵向拓展延伸

为适应监督全覆盖要求，监察职能将同时进行横向和纵向拓展延伸。横向延伸是指监察委员会根据本地实际和工作需要，将派驻纪检组更名为派驻纪检监察组，并授予部分监察职能。在试点省市，北京市、山西省、浙江省改革后纪委、监委派驻纪检监察机构分别为40个、35个、35个。纵向延伸是指探索授予乡镇纪检干部必要的监察权限，推动国家监察向基层乡镇一级延伸。如山西省选择朔州市平鲁区、临汾市安泽县，通过县级监委赋予乡镇纪检干部监察员的职责和权限，协助乡镇党委开展监察工作。

国家监察体制改革的目的，旨在整合各方力量，实现由原先的行政监察只监察狭义政府到改革后监察广义政府乃至所有公共机构。因此，国家监察体制改革是一项十分浩大的工程。横向来看，涉及行政监察机关、国家预防腐败局、检察院及反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防部门等机构，还涉及党的纪律检查委员会和人大；纵向来看，涉及中央和县以上地方各级党委、政府、检察机关等。在四级监察委员会的组建中，最为敏感的就是原有机构和人员的转隶问题。试点省市的改革经验告诉我们，转隶是监察体制改革工作能否顺利推进、取得实效的关键环节。转隶工作要做到有序进行，防止“一刀切”“一窝蜂”的转隶做法，坚持高标准，严把政治关，明确资格条件，审核人员档案，按照时间服从质量的要求，认真甄别，适合到纪委、监委工作的人员方可转隶。转隶人员在编制配置上聚焦于监督执纪执法的中心任务，力量配备上需倾斜一线。改革过渡期，实行案件清单和新旧程序的有序衔接。

在国家监察体制改革中，应始终坚持党的领导，牢固树立“四个意识”

监察委员会履行监督、调查、处置三项职责。其中，监督是指对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行检查，调查是指对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为进行了解和查明，处置是指对涉嫌职务违法和职务犯罪的公职人员调查清楚后作出处置决定，其中对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二项措施，另外还可以运用技术调查、限制出境等措施。从试点省市来看，效果很好。与传统的纪检监察相比，有两个方面的重要变化需要注意。

一是为了使全面从严治党与全面依法治国有机统一，国家监察制度改革用“政务处分”代替“政纪处分”。国家监察制度将统一使用“政务处分”概念，即监察机关依据相关法律对违法的公职人员作出政务处分决定，这样既有利于纪法分开也有利于纪法衔接。二是为了贯彻依法治国精神，提升国家监察工作的法治化水平，国家监察体制改革以留置措施取代原先的“两规”（俗称双规）措施，以期解决传统纪检监察制度长期想解决而没有解决的法治难题。试点省市已开始使用留置措施和政务处分的处置决定。

在国家监察体制改革之始，就有谁来监督监察机关的疑问。除了政党（中共）、人大、检察机关、法院的体制内监督渠道外，还有新闻媒体等体制外监督渠道，同样重要的是监察委员会内部的自我制约机制的建构。执纪监督、审查调查、案件审理、案件监督管理四个环节分离，分别由不同的副主任（副书记）分管，实现监审分设，形成相互制约的内部自我监督机制。另外，完善监委有关集体决策、请示报告、公务回避、涉案款物管理等方面的工作规则，还应严厉打击私存线索、跑风漏气、以案谋私等“灯下黑”的执法违法、执纪违纪行为。

在国家监察体制改革中，应始终坚持党的领导，牢固树立“四个意识”，形成党委领导、纪委牵头、部门各司其责、合力协同的良好改革局面。党委全会部署改革工作，书记靠前指挥，亲力亲为，把握改革方向，制定实施方案；纪委发挥牵头作用，精心做好组织协调；人大制定工作方案，确保监察委员会及时依法设立；政法委牵头解决监察委员会与司法执法机关协调衔接问题；检察院在党委统一领导下，主动配合做好转隶工作，确保各项工作顺畅衔接；组织部门配合做好监察委员会领导班子组建配备工作。改革中要明确责任主体，有效落实责任。

此外，还有监察机关与公、检、法、司等机关的衔接和协调、跨域监察等关键点。

历史车轮滚滚向前，改革潮流势不可挡。国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，必将产生一系列重大而深远的影响。我们相信，国家监察体制改革必定能够推动国家治理体系和治理能力现代化水平的提升，必定能够推动中华民族伟大复兴中国梦的实现，必定能够彰显中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，必定能够进一步证明中国道路的正确性。