幼儿园虐童病根在哪？代表专家呼吁加快学前教育立法

　　全国人大代表、中国教育学会副会长周洪宇

在2012年全国两会上提交尽快出台“学前教育法”议案。建议法律的基本内容包括：明确学前教育的法律地位和发展方针、建立以公共财政为支撑的学前教育投入机制、明确学前教育的管理体制与机构、建立学前教育的督导评估与问责制度等。

　　全国人大代表、江苏省教育厅厅长沈健

在2016年全国两会上，建议用立法破解学前教育难题。有些地方幼儿园班级规模过大，师幼比超标，教师队伍合格率低，教师准入、课程准入没有得到全面落实。这些都影响着学前教育事业发展的水平和质量。应制定出台“学前教育法”，通过立法推动学前教育优质普惠发展。

　　全国人大代表、北京师范大学教育学部教授庞丽娟

要确保学前教育能够健康、可持续发展，最根本的还是要尽快研究出台我国学前教育的专门法。以法律形式明确学前教育性质、地位，明确规定各级政府与相关部门的主要责任，同时对学前教育的投入与运行保障体制、办园体制、教师待遇保障政策等作出明确规定。在2017年全国两会上，联名韩晓武等30位代表提交了议案。

　　全国人大代表、全国人大教科文卫委员会委员顾海良

和孩子成长相适应的教育才是最好的教育，并不是超前的教育、过度的教育。目前学前教育尚无专门的法律进行规范，应尽快制定“学前教育法”，从法律体系的角度来加强法制建设，管长远。在2016年全国两会上提交了议案。

　　全国人大代表、民建中央委员仰协

幼儿园虐童 病根儿究竟在哪

代表和专家呼吁：加快学前教育立法根治幼儿园乱象

于潇 单鸽

1989年颁布的《幼儿园管理条例》仅对公办幼儿园的管理作出了规定，且大多是指导性条款，缺乏强制力，对违反其规定的救济措施也并未提及，因而难以适应学前教育的新形势。鉴于学前教育立法的滞后已带来消极影响，加快学前教育立法进程迫在眉睫。在2016年全国两会上提交了这份议案。

近期，幼儿园虐童话题，再次被推向舆论关注的焦点。发生在北京、上海、河北等地的虐童事件，屡屡刺痛着民众的神经。“幼儿园是否安全”的追问，一时间成了全民话题。

门槛过高导致大量不合格幼儿园存在

根据2016年《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》实施情况统计监测报告数据显示，2016年全国共有学前教育在校生4413.9万人，学前三年毛入园率为77.4%。有数据统计，仅2011年到2016年五年间，全国幼儿园里就多出了990万个孩子。“孩子越来越多，幼儿园的数量却没有变化，刚需与现实碰撞的背后，显现的是教育资源的严重不足。”教育学者熊丙奇告诉记者。

有数据显示，全国目前共有民办幼儿园15.42万所，在园儿童2437.66万人。民办幼儿园可以说撑起了学前教育的“半壁江山”。“社会力量办园在一定程度上缓解了学前教育事业政府投入不足的矛盾。”全国人大代表、中国教育学会副会长周洪宇接受记者采访时表示，民办教育的发展丰富了教育服务供给，但民办幼儿园前行的道路走得并不顺畅。周洪宇说，国家对民办幼儿园的办园条件、教师资质、登记注册、办园质量、视导评估等尚缺乏有效管理与规范。

北京市朝阳区社会力量办学管理所是朝阳区教委直属事业单位，负责区域内民办学校的日常管理工作，以及民办学校党建、工会等工作。在其官方网站，记者找到了《朝阳区关于举办小规模幼儿园的审批标准》。根据规定，办园规模在4个班以下、收托幼儿40至100名左右的小规模幼儿园，除需要举办者具有北京户籍、固定居所、注册资金不低于50万元之外，还要求每班幼儿活动室建筑面积不低于60平方米，人均使用面积不低于2平方米，每班班额不超过30人。

同时，按照朝阳区小规模幼儿园的审批要求，幼儿园的教职工与幼儿的比例要达到1:5.5至1:6。“达到这个标准太不容易了，很多已经运行的幼儿园都达不到要求。”熊丙奇说。

熊丙奇表示，给幼儿园设置门槛是必要的。但是要结合我国的学前教育资源。因为门槛过高，很多民间办学者被挡在了外面。

“按照现行规定，有相当数量的幼儿园达不到审批标准。”在熊丙奇看来，过高的审批门槛，再加上学前教育需求的巨大缺口，导致了大量不合格幼儿园的存在。这些不合格的幼儿园游离在监管之外，就为事故的发生埋下了隐患。

有些地方把幼儿园当成“创收基地”

记者在采访中发现，制约学前教育发展的，除了民间办学的高门槛，政府对学前教育也存在着投入不足的问题。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，到2012年实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%。而实际上，在2012年之前，幼儿园教育投入支出占国家财政性教育经费的比例已连续多年在1.2%至1.3%之间徘徊。国家对学前教育的投入严重不足。

对此，周洪宇向记者分析，一些地方政府认为学前教育不属于义务教育，可以不投入，可以推向市场。

早在2012年，周洪宇就对学前教育经费保障情况作过调研。他发现一些地方政府对学前教育的重要性和公益性缺乏足够认识，有不少行政管理部门把幼儿园当作“唐僧肉”和“创收基地”，给本来发展就不充分的学前教育事业造成了困扰，还有一些地方采用企业改制的做法，强行对公办园改制。一些地方甚至把幼儿园产权变卖给个人，造成国家教育资源流失。

“现在看来，这些问题依然存在，没有根本解决。”周洪宇分析，特别是经费匮乏，幼儿教育事业发展缺乏基本的经费保障，导致城市幼儿园大量关闭，农村幼儿园数量更是急剧减少。

除此之外，学前教育的管理机构也存在制度短板。记者登录北京市教育委员会网站，找到了名为“学前教育处”的机构，该部门主要负责贯彻落实国家及北京市有关学前教育的政策、法规和规章，拟订北京市幼儿园建设标准并检查落实等。而在广东、湖南等省的教育委员会网站，“学前教育处”被并入基础教育处。

“很多地方的学前教育大多是由基础教育处的同志兼管，管理力量非常薄弱。绝大多数的管理干部身兼数职，难以有效履行基本的行政管理职能。”周洪宇表示，“这种状况严重削弱了对学前教育的监督和管理，更无法面对一些新情况、新问题。”

根治幼儿园乱象需从学前教育立法做起

对于学前教育的现状，政府并未避讳。“目前幼儿园发生的一系列事件，从一个侧面反映出人民群众刚性入园需求与学前教育发展不平衡、不充分之间存在的矛盾。”教育部副部长田学军在不久前举行的国家宪法日新闻发布会上直言不讳。

如何从学前教育的窘境中走出来？有专业人士指出，针对学前教育存在的问题，政府需要出台具体政策，加大财政在学前教育的投入，同时放低民间办学的门槛，鼓励、吸引社会资本进入。

“法规是政策出台和政府履责的前提。”周洪宇说，如果不能通过立法将政府责任予以明确，那么政策的执行力就可能打折扣。

关于学前教育立法，全国人大很早就开始相关工作。早在2004年，全国人大教科文卫委员会、中央机构编制委员会办公室、教育部等部门就曾先后到江西等地进行学前教育立法调研。2009年，学前教育立法被正式纳入《全国教育事业“十一五”发展规划》和教育部“十一五”立法计划。“教育部目前仍在就学前教育立法进行调研。”田学军在发布会上指出。

在周洪宇看来，随着学前教育领域暴露的问题越来越多，立法的紧迫性也进一步凸显。

“学前教育领域有两个薄弱环节，首先，学前教育是整个教育体系中最薄弱的环节，其次，学前教育法在整个教育法治体系中是最薄弱的环节。”周洪宇解释说，学前教育的普及率(入园率)在所有学段里最低，与国家中长期发展规划存在一定差距。

“在法律体系中，学前教育相关立法也是最薄弱的环节。”周洪宇说，在目前的教育法治体系中，有义务教育法、高等教育法等等，而“学前教育法”是缺失的。

目前，我国学前教育的发展主要依据《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》等行政规定或行政文件。“这些规范的法律效力不强，内容也无法解决经济体制和社会结构转型带来的一系列新问题，远远不能满足幼教事业发展的需要。”周洪宇说。

“综合现状，我认为学前教育到了必须立法的时候了。”周洪宇表示，虐童事件发生后，国务院教育督导委员会办公室就下发紧急通知，部署各地开展幼儿园规范办园行为的专项督察，这释放了党中央国务院高度重视学前教育的强烈信号。

一部成熟的“学前教育法”，应该包括哪些内容呢？

“该规范的规范，该授权的授权。明晰学前教育的各个责任。”中国行政法研究会理事、中国政法大学教授解志勇分析，在学前教育立法中，除了要探讨或者规定学前教育立法的宗旨、立法的对象、立法的范围，最重要的是解决学前教育领域国家的管理职责，“谁来管？怎么管”？

周洪宇在2012年参加全国两会时提交的议案中就提出了“学前教育法”的基本内容，包括明确学前教育的法律地位和发展方针、建立以公共财政为支撑的学前教育投入机制、明确学前教育的管理体制与机构、建立学前教育的督导评估与问责制度等。

针对学前教育领域“多龙治水”的格局，周洪宇建议明确中央、省(自治区、直辖市)、地(市)、县(市、区)应设立学前教育专门行政管理机构。比如，教育部门负责审核民办幼儿园师资、课程等办园条件等。“总之，‘学前教育法’的核心是明确政府职责，如何建立一个完善的保障机制、一个领导机制，更好地保障和促进学前教育的发展。”周洪宇说。

“通过学前教育立法，明确政府、社会的责任，促进学前教育数量和质量的发展，这样才能解决资源匮乏所导致的幼儿园乱象，否则，虐童事件还会一再上演。”熊丙奇说。