社保建设还存在哪些不平衡不充分的地方？ 专家详解

社保如何为我们兜底(民生三问·为了人民的美好生活⑩)

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党的十九大报告提出，加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。目前，社保建设还存在哪些不平衡不充分的地方？权责清晰、保障适度如何理解？养老保险实现全国统筹又该从何入手？对此，记者采访了中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

问 社保制度还要做哪些优化

记者：十九大报告提出加强社会保障体系建设，社会保障是人民群众非常关注的领域，这一制度的必要性与重要性到底表现在哪里？

中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成：社会保障最基本的功能是解除城乡居民生活方面的后顾之忧，并为全体人民提供稳定的安全预期。有了养老保险不用担心年老退休后没有经济来源，有了医疗保险不必担心疾病医疗风险，有了失业保险即使失业了也能够有渡过难关的制度保障，有了社会救助则低收入困难群体不会陷入生活绝境，还有养老服务、儿童福利、残疾人福利事业……不仅能够增进这些群体的福祉并提升其生活质量，也能够减轻家庭成员的负担与压力。因此，社会保障就是满足人们对美好生活需要的基本制度保障。

近几年来，我国社会保障获得了全面发展。养老保险已经实现了制度全覆盖，2016年领取养老金的人数达2.6亿多人；全民医保的目标初步实现，参保率稳定在95%以上；以低保制度为核心的综合型社会救助制度覆盖城乡，救助水平持续提升；保障性住房建设大规模推进，低收入困难群体的居住条件有了明显改善；养老服务、残疾人福利事业也在快速发展。这些使人民的后顾之忧明显减轻，获得感显著增强。因此，社会保障作为不断增进人民福祉的重大制度安排，事实上已经成为全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。

记者：我国社保领域的关键性问题是什么？其不平衡与不充分又表现在哪些方面？

郑功成：毋庸讳言，当前最关键的问题是这一制度体系还未发展充分，离真正成熟、定型的制度安排还有不小距离，因此，十九大报告中明确提出全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

从现实出发，社保体系中的不平衡与不充分主要表现为以下几个方面，即有普惠性而公平性依然不足，有多种模式而统一性依然不足，有责任分担机制而权责关系依然不清晰，有权利义务相结合原则而共建共享及个人责任承担依然不足，有政府主导而市场及社会力量调动依然不足，有法定的基本保障而多层次依然不足，有现实保障能力而可持续性依然不足，每项社保制度均存在着需要通过深化改革不断优化结构的必要性。

在制度供给上，养老服务、儿童福利、残疾人福利事业的发展滞后，社会力量与市场主体承担的多层次补充保障体系不发达、不能真正满足城乡居民的需要。所有这些，均表明我国社会保障制度改革任务依然十分繁重，必须尽快打破地区利益、群体利益固化的藩篱，通过更加有力的改革措施来真正促进制度公平，提高制度运行的效率，并确保制度改革沿着理性的发展之路稳步地循序渐进。

问 保障适度到底保到啥程度

记者：权责清晰、保障适度、多层次，这些关键词如何理解？对我国社保体系建设有何影响？

郑功成：这些提法均具有针对性，它关系到社会保障改革与发展的基本理念并必然对具体制度安排产生影响。

权责清晰的核心是坚持权利与义务有机结合，社会保障作为互助共济的风险分担机制，需要政府(包括各级政府)既要尽力而为又要量力而行，个人应当坚持人人尽责、人人享有，而企业与社会各方均需要依法自觉地承担起相应的责任。我国社会保障体系以社会保险为主体性制度安排，就是强调参保人享受各项社会保险待遇前要承担相应的缴费义务，即使是低收入困难群体也要尽可能通过劳动创造收入、改善生活。

保障适度是指社会保障水平要与社会经济发展水平保持适应，水平不能太低也不能太高，低了不能满足人民群众的起码需要，也不能解决与之相关的社会问题；高了则易滋生“等靠要”福利依赖，并造成制度不可持续。

多层次强调的是不能只有政府主导的法定保障项目，还需要充分调动市场与社会力量，如大力发展商业保险可以补充基本养老保险、医疗保险与政府救灾的不足，大力发展慈善可以为全民提供更加充分的社会福利服务，多层次体系的构建能够最大限度地动员各种资源，促使社会保障的物质基础不断壮大，这是确保这一制度更加全面地满足人民对美好生活需要并且永续发展的重要条件。

在这种理念指导下，我国社会保障体系的建设将更加清晰地呈现出如下取向：一是责任分担将从失衡状态逐步走向均衡。二是补齐社保短板并构建正常的待遇调整机制成为必要。如进一步健全低保制度、完善社会救助体系，真正兜住低收入困难群体的民生底线；同时抑制个别地区超水平的福利冲动，避免短期福利政绩工程留下不良的后遗症。三是维护社会保障保基本的原则，留出相应的空间让商业保险公司及其他市场主体以及慈善组织发挥作用。可以预期的中国特色社会保障体系，将是一个能够充分调动各方资源并按照共建共享、互助共济原则建立起来并且能够实现可持续发展的制度体系。

问 养老保险如何实现全国统筹

记者：我国是当今世界人口老龄化速度快、老年人口规模大、养老挑战大的国家，十九大报告对养老保险与养老服务均有阐述，如何才能实现老有所养的民生目标？养老保险全国统筹怎么实现？

郑功成：如果联系到我国人口老龄化的发展速度与规模，老有所养无疑应当是民生七有中非常关键的一环，解决养老问题的难度也不小。我国已经建立了覆盖城乡适龄人口的普惠性养老保险制度，所有老年人都能够按月领取一笔数额不等的养老金，国家也在加快发展养老服务业，但总体而言，应对老龄化社会仍然准备不足。

针对养老保险制度地区分割的格局，十九大报告中明确提出尽快实现养老保险全国统筹，而建立中央调剂金制度是稳步迈向全国统筹的关键性步伐。有关部门正在制定中央调剂金方案，经过有关程序后将发布实施，即每年从各省市区职工养老保险基金中按照一定比例提取一部分建立统一的中央调剂金，然后根据各省市区的基金收支状况进行再分配，此举的目的是促使养老保险制度真正走向全国统一，实质上是让地方利益回归国家利益，它不仅有利于制度公平、互济和更好地保障劳动者与退休人员的养老金权益，而且有利于劳动者在全国范围内自由流动，并创造更加公平的市场竞争环境。

在养老服务方面，国家已经明确放开对民间甚至外资的投资管制，并采取公建民营、购买服务及补贴民办养老服务设施等多种方式来调动市场资源与社会资源，可以期待的养老服务政策将是养老、孝老、敬老有机结合的体系。

记者：除了养老，还有哪些领域需要加快改革与发展步伐？

郑功成：首先是需要尽快整合城乡居民医疗保险制度，并积极推进居民医保与职工医保的整合，争取早日用一个制度覆盖全民，真正建成成熟的全民医保制度，并借此切实解除人民在疾病医疗方面的后顾之忧，促进全民健康。其次还要尽快完善低保制度，包括实行一定的收入豁免来激励低保对象努力通过劳动获得收入增加、生活改善，建立规范的家计调查制度以确保符合条件的对象应保尽保，同时促进低保与扶贫有序衔接，还需要尽快启动《社会救助法》的立法程序，让包括低保制度在内的所有救助项目运行在法制轨道上。

同时，要加快发展养老服务业与儿童福利事业，特别是居家养老服务与幼儿园建设，切实解除城乡居民在养老、育儿方面的后顾之忧。还要高度重视社保信息化建设，尽快建立全国统一的社会保险公共服务平台，为制度整合提供有力的技术支撑。