公交改革：廉价公共交通只能是“看上去很美”？

公交改革：市长和市场之间的纠结

公共服务市场化应推动政府职能由“桨夫”向“舵手”转变

文章导读：一味追求低价的公共交通系统可能只是“看上去很美”。因为价廉很难物美，政府的补贴又常常是入不敷出，品质较低的公交服务很难成为所有人出行的首选。

《中国经济周刊》记者 王克 | 江苏报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第40期)

按照交通运输部、公安部和中华全国总工会下发的《关于组织开展2017年“公交出行宣传周”活动有关事项的通知》，今年9月18日至24日是全国“公交出行宣传周”，各地组织开展“百城市长乘公交”活动，旨在培育“优选公交、绿色出行”的城市公共交通文化，积极引导社会公众参与城市公共交通治理。

然而，现阶段，大部分城市还没有真正把握公交事业的内在规律，亏损如影随形，公共交通的服务品质还有待提升。

廉价的公共交通系统只能是“看上去很美”？

《中国经济周刊》记者调研发现，各地的市长们对于城市公交的定位正在形成共识：不以营利为目的的政府购买服务。降价、免费等民意诉求影响着市长们的“决策”。

但一味追求低价的公共交通系统可能只是“看上去很美”。因为价廉很难物美，政府的补贴又常常是入不敷出，品质较低的公交服务很难成为所有人出行的首选。

记者梳理相关资料看到，1元/次被很多城市作为公共交通的基准价格。

反观香港和新加坡，情况就有所不同——香港公交的定价理念是“对乘客及营运者都公道”，调整依据是“前一年12月综合消费物价指数及运输服务业名义工资指数”。 香港有90%的市民选乘公共交通，香港以上海1/3的城市道路里程完成了与上海相同的城市交通流量，每天的公交出行人次以千万计；新加坡则坚持根据运营成本的变化调整公交票价，以“收入大于成本”确保其能够“与私家车成为竞争对手”，便捷、快速、舒适使得市民的公交出行率超过60%。

城市公交并非低端的交通方式。武汉商学院教授黄焕山就曾提出，公共交通应该是所有人首选的出行工具。“车来了”CEO邵凌霜说，如今的中国，开车的不一定是富人，但坐公交的多数是穷人，而理想的城市不应该是这样的。他认为，富人也坐公交才是城市文明的标志。

还有研究者将视线瞄向了城市白领，认为专车、快车、顺风车等正在改变他们的出行习惯，而一旦这个习惯形成，再促使其向公共交通转移将十分困难。

政府发挥作用不等于政府自己干

《中国经济周刊》记者调研发现，迫于地方财政的不堪重负，多数大中城市曾普遍进行过公交“市场化”尝试，主要形式有官办民营、参股控股、挂靠承包等。

但多年过去，罕见什么成功的案例，部分企业认为“政府购买公交服务”变成了“政府卸掉财政包袱”。这其中就存在着这样的矛盾——政府的思维是“你搞得好我才会给你钱”；企业的想法则是“你给了钱我才能搞得好”，因此缺乏改善服务品质的主动性和积极性。

有数据表明，大多数城市的财政补贴不足以抵消运营亏损，公交票价又不能大幅上涨。广州免费乘车人群超过全市公交乘客总量的10%，公交企业每年要为此承担数亿元开支；上海某公交集团40%的远郊线路严重亏损，这些线路经济效益无从谈起。

另外，在许多城市，为完成节能减排任务而进行公共汽车更新换代，其巨额成本也需要企业部分甚至全部自我消化。

以南京为例，公共汽车保有量已达8000辆，若将纯电动汽车的置换比例确定为80%，所需资金可谓天文数字；由于电动公交的实际运力相对普通公交会有所下降，为确保正常调度，车辆总数还需进一步增加，这又是一笔不菲的花销。

在公交消费的需求侧，社会对公交的要求也常常让企业直呼头疼。2013年，在长沙，公交票价依车辆类型而定，空调车票价两倍于普通车。由于空调车比例不高，为满足需求，公交企业自行加装空调后却引发了质疑——从引擎功率到安全隐患一路刨根问底，“摇身一变票价翻番”之类的指责也不绝于耳。迫于舆论压力，长沙市客管局也对涉事企业下发整改通知，要求“私自改装”的空调车按普通车计费，空调自然不再打开。更早于2009年，西安有一路“村村通”公交，因开通后几乎没有客源而成了“搬椅子线路”，运行频率从5次/日降至1次/日，但此举随即引来质疑，最终结果是，该线路从原来的5次/日增加到20次/日，尽管乘客依然寥寥无几。

2005年以后，北京、上海、重庆等地民营公交陆续悄然离场，包括创造两年营收39188万元、净利7303万元的A股上市公司北京巴士股份有限公司于2006年剥离城市客运业务。长春公交也在坚持了17年之后于2010年宣告“用三年时间逐步收回合作线路”，官方的说法是“公共产品属性的回归”。

然而，“回归官营”数年以后，城市公交的改善并不明显，时至今日，公共交通系统的财政补贴还是居高不下，而公交出行继续需要市长呼吁。北京大学教授王锡锌因此发问：“改来改去只是在所有制上打转，运营体制到底改了没有？”他认为，政府发挥作用并不意味着就是政府自己来办。

公共服务市场化有待破题

纵观全球，城市公交的市场化发展困境并非只在中国出现，西方国家亦曾有过相似的经历。如伦敦地铁在过去150多年间就历经多次“折腾”——被政府卖给私人，后者经营不下去再卖回给政府，如此多次反复。或许正因为如此，公共交通的民营化总体呈下降态势，“收归国有”正逐步回潮。

北京大学政府管理学院教授周志忍认为，欧美国家数十年实践验证了一个铁律，那就是公共服务市场化始终是有限的市场化，这种有限性一方面体现在市场化领域的有限，另一方面则体现为市场化程度的有限。

从“撇清政府和企业的关系”到“厘清政府和企业的职责”，一个“轮回”之后，许多地方又开始了新的探讨和尝试，上海就有“行业公益性，运作市场化”的专家建言，并认为实现这一目标的关键在于如何组成政府与企业的合作治理结构。

《中国经济周刊》记者在江苏看到，政府在公共交通规划设计、基础设施投资建设等方面的作用日益明显。

到目前为止，该省城市公交线路已经超过3700条，运营公交车4.3万辆，运营总长度近6.9万公里；13个设区城市公交专用车道长度超过1000公里，普遍建立的公共自行车系统有效缓解了公共交通的“首末一公里”难题；“畅行江苏”手机APP系统全面上线提供实时公交信息，让市民能够“掐点出门”，公共交通“一卡通”则在省内片区异地互惠的基础上与国内100个城市实现互联互通。

2017年8月，常州101座公交BRT站台上的二维码扫码设备正式启用，自此，该市进入了公共交通的手机支付时代；9月中旬，国家智能交通综合测试基地落户无锡，“公交优先”控制系统自动调节交通信号，使公交车平均车速提高了10%以上。

江苏省运用公共政策和财政手段营造和保障更为完善的公交环境，对此，许多业内人士认为这具有良好的导向性。

进入10月，南京雨花南路公交停车场光伏电站正式安装，装机容量244kW的小型电站预计年发电量可达28万千瓦时，除了满足自身需求还有余电并入国家电网进行销售。南京的“公交光伏电站”被看作是香港公交“以物业补贴主业”模式的雏形，在具体运营中市场将如何发挥应有作用备受期待。

上海行政学院教授何海兵指出，公共服务市场化的定位应当是推动政府职能由“桨夫”向“舵手”转变。党的十八届三中全会提出：“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。但公共服务真正市场化运营还有待破题。　　

香港多元化的公共交通体系

香港运输署曾有统计显示：香港平均每天公共交通乘客人数为1160万人次，公共交通成为90%市民的出行选择方式。

其中，铁路系统是香港公共运输系统的骨干和使用率最高的公交，路线全长约240公里，每日载客量占公共运输总载客量约36%。有轨电车则是至今保留的一种传统、古老的公共交通方式，全港总共有164辆双层电车，电车平均每日载客约23万人次。

其他陆路交通工具主要包括专营巴士、公共小型巴士、的士和非专营的居民巴士等，总共有300多条线路，占公共交通总客运量的60%。专营巴士是全港载客量最多的陆路交通工具，每日载客量约占公共交通总载客量的32%。特别需要指出的是，香港的城市专营巴士绝大多数为双层，大大提高了城市流动效率。

这些多元化的公交方式，通过分布在密集城市建筑中的公交站场，实现了陆路交通与轨道交通的无缝接驳，市民只要搭乘一趟公交车就可以乘坐到轨道交通。这种多元化、可选择、互动配合的公交方式，为提高香港的流动性、高效畅通提供了坚实的基础。