行政决策和执法得分偏低 法治政府建设亟待补齐短板

9月26日，由中国政法大学法治政府研究院组织编写的《中国法治政府评估报告(2017)》(以下简称《报告》)在京发布。报告对中国100个重要城市年度内的法治政府建设状况进行了观测和评估，针对当前法治政府建设各方面存在的主要问题进行了梳理和分析。《报告》指出，当前我国法治政府建设还存在行政决策行政执法水平不高、行政执法领域问题较多、综合执法体制改革进展迟缓、亟待统筹顶层设计等诸多问题，各地方的法治政府建设亟待补齐短板。

合法性审查借助“外脑”比例较低

《报告》披露，评估100个城市的行政决策，平均得分为72.19分，得分在平均分之下的城市共47个，占城市总数的47%，说明我国近半城市行政决策水平不高。

《报告》指出，我国行政决策依然存在的问题主要包括：合法性审查中借助“外脑”进行审查的比例较低；集体决策程序欠缺；对经济风险评估不被重视；专家公平遴选机制未有效建立。

对此，《报告》提出，未来要大力借助“外脑”进行合法性审查，建立并完善集体决策程序，增强风险评估的体系性、全面性，建立健全专家公平遴选机制。决策者要坚持合法、科学、民主、公开决策，并落实决策追踪制度，致力于推进国家治理体系和治理能力的现代化。

《报告》还披露，行政规范性文件制定过程中的公开制度、三统一制度、行政决策的公开制度、风险评估和专家论证制度等等，在实施中出现了“敷衍了事”“消极抵制”的现象。为了确保行政规范性文件和行政决策在法治框架内运行，亟需中央层面统一立法以在全国范围内形成统一、有效规制，以尽快终结当前各地“分而治之”的“乱象”。

行政执法领域问题较多

《报告》披露，在法治政府建设的各个评估指标中，通过观察各个一级指标的得分率可以发现，法治政府建设的各个方面都处于进步中，“依法全面履行政府职能”和“政务公开”的得分率接近80%，说明政府职能的履行随着权责清单的逐步落实，正在趋近于权责明晰，而政务公开也进步较快。

行政执法不及格，说明行政执法是法治政府建设的短板。依法行政制度体系的指标从原来重制度建设转为更加注重制度实施效果的考察，因此得分率下降，说明制度建设好，但是实施差。

综合执法体制改革进展迟缓

《报告》披露，综合执法是我国行政执法体制改革的重要探索成果，是解决我国行政执法碎片化，整合执法力量、提高执法效率的重要手段。近两年来的实践表明，各地的综合执法改革在不同程度上解决了现行执法体制存在的问题，取得了明显成效，符合改革的方向，应当充分肯定。但由于改革统筹不足，出现了各自为政的情况。

在被评估的100个城市中，有20个城市既合并了部门，也统一了执法队伍；有34个城市在区(市、县)级完成了工商行政管理以及质量监督管理等部门的“二合一”或“三合一”的整合并开展相应执法活动，其中8个城市在市一级仅检索到1至2个试点区(市、县)完成了部门整合；有5个城市只合并了部门，未实现执法队伍整合；有36个城市在保持部门分立的情况下，开展联合执法行动；有5个城市既没有合并部门，也没有关于联合执法的相关信息。

行政体制改革不仅仅是简单的部门合并，改革的推进不能依靠地方政府各自为政，需要加强宏观统筹规划。市场监管体制改革牵一发而动全身，涉及面广，中央改革难以一步到位。为加快改革步伐，加强省级政府的统筹规划，有助于理顺部门之间的关系，界定综合执法权责边界，整合执法资源，促进机构、人员、职权、责任和执法程序的深度融合。

统一谋划行政争议解决格局

《报告》指出，《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，要求启动对行政复议体制改革的探索，尝试通过设置行政复议委员会、复议局、集中复议权等方式保持复议机构的独立性与专业性。各地也相继开展了一些改革，但是该项改革已近十年，国家层面的行政复议法修改推进不力，直接影响行政复议改革的深化，地方不知何去何从，影响行政复议作为行政争议主渠道功能的发挥。

行政诉讼法的修改和立案登记制的实施，使得行政诉讼案件激增，行政审判负重前行，规制过度使用行政诉讼权和维护当事人合法诉讼权利之间的矛盾仍未解决。行政诉讼法规定的部分制度在司法实践中落实不力。

截至2017年3月1日，在被评估的100个城市中，已有63个城市出台了行政机关负责人出庭应诉的相关规定，其中有超过50个城市对于行政机关负责人出庭应诉出台了专门的制度，进行了较为详细地规定。行政机关负责人出庭应诉的制度化和可操作性均较高。然而，2016年和2017年两年的评估中，行政机关负责人出庭应诉率仍然很低，而且略有下降。地方政府行政机关负责人对出庭应诉的重视不足，行政机关负责人出庭应诉制度落实情况较差。