检察机关提起公益诉讼入法 可诉行政机关不履责

“我市首例刑事附带民事公益诉讼今天上午在霍山开庭，被告当庭认错并同意赔偿恢复植被费用22余(万)元”。7月19日，在安徽民行检察的微信群里，有人发了这样一条消息。

安徽省检察院民行处处长王敬安也在微信群里。在他的印象中，从两年前开展公益诉讼试点开始，这115人的工作群里讨论公益诉讼的内容便愈发增多。

检察机关可诉行政机关不履责

试点开始的时间是在2015年7月。

当时，全国人大常委会授权最高检在北京、安徽、山东、广东等13个省(市、区)开展公益诉讼试点。这一决定在不少检察人看来，是一个“重大的历史机遇”。今年6月，“检察机关提起公益诉讼”正式入法。

作为法律监督机关，检察机关的重要职责是确保法律统一正确实施。虽然宪法对此作出明确规定，但在具体制度层面，检察机关履行职责的范围限定在诉讼领域。基于对法律监督内涵的理解，部分地方检察机关探索了对行政机关行政违法行为的督促履职工作。当发现有行政机关出现违法行为，检察机关会发送检察建议书，督促行政机关纠正错误。如果行政机关不纠正，检察机关却没有后续的保障手段，只能向其上级机关或当地政府反映情况。

如今经过两年试点，今年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，“检察机关提起公益诉讼”正式写入行诉法、民诉法。

这一决定在不少人看来，解决了“公共利益谁来管”的问题。

上述会议对行政诉讼法作出修改，明确了检察院在发现行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害时，可向行政机关提出检察建议。行政机关若不履责，检察院可向法院提起诉讼。诉讼的方式强化了检察建议的监督效力。

条文限定了四个范围，分别是——生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让。

“一些行政机关觉得丢了面子”

但万事开头难。

“起初起诉是很难的，一些行政机关对此不理解，有些人觉得丢了面子、影响地方形象。”王敬安告诉北京青年报记者。

2016年1月19日，蚌埠市淮上区检察院起诉蚌埠市国土资源局。这是安徽省提起的首例公益诉讼案件，也是全国首例针对市级行政机关提起的资源保护型行政公益诉讼案件。

检察院发现周孝东等人将15.94亩农用地非法转让给华菱汽贸公司，其中15.7335亩为一类耕地。该公司未经批准在涉案农用地上违法建造厂房、办公楼等，还进行汽车销售经营。蚌埠市国土资源局发现后，虽作出《责令停止土地违法行为通知书》，但未依法责令限期拆除违法建筑及设施。此后一个月，该局虽收到检察建议书，仍未正确履责。

在首起公益诉讼背后，检察院的压力却鲜为人知。

时任蚌埠市委书记的，是之后升任安徽省副省长的周春雨。2017年4月26日，中央纪委官网消息称，周春雨涉嫌严重违纪，接受组织审查。

知情人士对北青报记者表示，当时周春雨要竞选副省长，对检察院起诉市国土资源局一事并不支持，甚至放言“不能在安徽搞第一个案件”。上述知情人士称，周春雨认为，是“当地检察长在他背后捅刀子”。但检察院最终还是向法院提起了诉讼。

各项制度在不断摸索也渐渐成形。今年6月，安徽省政府办公厅下发意见，要求各级行政机关不得以任何方式干扰法院受理行政公益诉讼案件，不得以任何理由要求检察机关撤诉。

曾探讨如何顺利审理行政机关

在淮上区检察院起诉蚌埠市国土资源局的前一个月，在山东，全国首例行政公益诉讼案被法院立案受理。

2015年12月16日，山东庆云县检察院起诉县环保局。起因为2014年10月，检察院在审查一起涉污染环境罪案件时，发现县环保局的监管活动可能违法。检察院展开调查，发现该环保局存在违法批准试生产等一系列违法行为，导致涉案企业一直违法生产，严重侵害了国家利益和社会公共利益。庆云县检察院遂发出检察建议，县环保局却“没当回事儿”。此后，检察院把环保局告上法庭。

“过去我们发检察建议，有时行政机关不听，有些地方就探索了向人大汇报等手段。但现在检察院发检察建议后，如果行政机关不改，我们就能够起诉。以前可没有这么硬性的手段。”山东省检察院民事行政检察二处处长周锦燕说。

作为全国首例，在司法实践中尚存空白，起诉到法院后该如何审理？

对此，山东省检察院副检察长王效彤透露，为了审理顺利，检察院和法院就检方的诉讼地位、庭审程序、举证责任、法律适用等进行交流，最终确定了检察机关作为行政公益诉讼人，出庭人员由检察机关指派，开庭时只摆放“公益诉讼人”席签等程序问题。

对有损国计民生案件履行监督

7月19日晚上，王敬安看到一则新闻——环境保护部、国家发展改革委、水利部联合印发《长江经济带生态环境保护规划》。他把相关链接转到了安徽民行检察的微信群中，想要推动长江经济带资源保护专项行动。

当时，王敬安人在长沙，他和其他79位来自全国各地的检察人一起，到长沙参加“全国检察机关全面开展公益诉讼工作会议”。

那次会议要求，各级检察机关要严格依照法律规定的监督领域，积极围绕中央和地方对于加强环境资源和民生保护等相关的重要工作部署，针对严重损害公益和国计民生的重大案件履行监督职责。找准办理各类案件的切入点，全力以赴抓好公益诉讼办案工作。供图/视觉中国

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线索采用每案奖1000元-5000元

从职务犯罪案件中找线索

十八大以来，中央“打虎拍蝇”的力度不断加码，从以往落马的贪官来看，不少人都在项目审批上栽了跟头。但贪官落马后引发的后续问题是，这些人插手的违法审批项目该怎么办？

以安徽为例。从2010年起，在琅琊山景区南部的龙尾山上陆续开建数栋高档酒店会所、数百套别墅和两个高尔夫球场。这些违规项目都与一个落马厅官有关。

2014年4月，滁州市委书记江山被纪委立案调查。当年9月，安徽省检察院对其立案侦查。检察院发现，在江山的干预协调下，滁州市城乡规划部门3次向其颁发了共736亩土地的建设用地规划许可证，造成琅琊山风景名胜区山体植被、生态环境被严重破坏。检察院向市城乡规划局发出检察建议书，要求其依法纠正违法行为。

2016年10月13日，安徽省金寨县检察院因县商务和粮食局、县财政局不依法履行职责，向县法院提起行政公益诉讼。“这起安徽首例同时起诉两个行政机关的案例，就是在当地检察院办理原金寨县商务局副局长聂某滥用职权、受贿、贪污案中发现的线索。”安徽省检察院副检察长李卫东说。

如果在办理公益诉讼案件中，发现有官员涉嫌违法违纪，检察机关还会与纪检监察、职务犯罪侦查部门对接，追究公职人员的违法违纪责任。

2016年2月29日，广州市检察院以“公益诉讼人”的身份，将张玉山、邝达尧二人告上法庭。二人是从化区鳌头镇中塘村大石古水塘的承包人和管理者，从2012年11月开始，在没有办理相关证照的情况下，有偿允许他人向水塘大量倾倒建筑垃圾，造成严重污染。

在这起案件背后，还牵涉到从化区环保局副局长徐骏翔。检察院在调查中发现，徐骏翔涉嫌环境监管失职罪、滥用职权罪。2016年11月25日，徐骏翔被检方立案侦查，不到一个月，徐骏翔被捕。

聚焦媒体曝光的热点事件

“媒体一曝光，我就把相关链接转到微信群里，让大家关注。”安徽省检察院民行处处长王敬安说。

2016年4月，一则以“阜阳黑码头何时休？数十万市民饮用水受威胁”为题的报道称，阜阳一黑码头非法加工煤矸石、矿石等，造成粉尘污染。当地检察机关立即邀请环保部门共同调查，发出检察建议，督促有关行政部门依法履职。

但媒体报道很多，要关注哪些线索？

安徽省检察院副检察长李卫东说，他们会重点关注官方或规模大、公信力强的媒体，这其中包括传统媒体和新媒体，以增强信息获取的时效性。

北青报记者了解到，两年来通过媒体曝光的热点事件，安徽省各检察院共发现和掌握线索90余件。

此外，检察院还会在办理刑事案件、开展专项活动中挖掘相关公益诉讼的线索。

为了案源线索，今年4月，甘肃省检察机关在全国率先制定《甘肃省检察机关公益诉讼案件线索举报奖励办法(试行)》，鼓励群众主动发现和踊跃举报公益诉讼案件线索。

上述办法明确，对社会公众举报的公益诉讼线索经检察机关核实采用，将给予一定的精神及物质奖励，奖励方式为荣誉奖励和奖金奖励，“给予奖金奖励的，甘肃省人民检察院应在检察机关发出检察建议后，根据线索的性质、情节和举报线索的价值等因素确定奖励金额，每案奖励金额多在1000元-5000元不等。”

此外，在举报线索奖励中发现有检察人员违法违纪的，应将有关材料移送检察院纪检监察部门处理。

《办法》公布3个月以来，共筛选出符合专项行动规定的案件举报线索30余件。

待解

检察机关的诉讼地位是什么？

对于当事人的称呼，在各类诉讼中各不相同。在民事诉讼中称“原告”或“被告”；在刑事诉讼中称“公诉人”和“被告人”。在行政公益诉讼中，又该叫什么？

中国政法大学教授应松年说，上述两个选择似乎都不理想。“在行政公益诉讼中，如果采用刑事诉讼中的说法，称检察机关为“公诉人”，但又不涉及犯罪问题。如果采用民事诉讼的说法，称检察机关为“原告”，又会导致行政和民事一样。检察机关作为国家机关提起诉讼，应该有所区别。

应松年说，在行政公益诉讼中，他赞成用“起诉人”和“被起诉人”的说法，“将来如果有二审，只要看谁是起诉一方，谁是被起诉一方就行了。”

公益诉讼案赔偿资金怎么用？

2015年12月22日，江苏常州市检察院将许建惠、许玉仙告上法庭。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点后，全国首例检察机关提起的民事公益诉讼案件。

2016年4月14日，常州市中院一审判决，许建惠、许玉仙消除环境继续污染危险；委托有土壤处理资质的单位制订土壤修复方案，提交常州市环保局审核通过后实施。同时，赔偿对其他环境造成的损失150万元。

但赔偿资金怎么使用却是个问题。北青报记者获悉，针对赔偿的资金，一些地方建立了环境公益基金，专门制定规范，由法院、环保部门、财政部门等共同管理，检察机关发挥监督作用，制定修复方案，规定资金的使用办法。

王敬安则建议，资金的使用需要第三方介入。“被污染环境的修复和治理，需要专业的权威机构来解决。在环境污染治理方面，司法机关并不是权威，必须由专业的机构来操作。”

在行政公益诉讼中由谁举证？

刚刚在全国推开的公益诉讼，需要解决的问题不只是资金。“每个案子都是非常具体的过程，程序方面还有很多问题需要协商。”应松年说，不久前修改的行政诉讼法中明确，检察院在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不作为，应当向行政机关提出检察建议。

应松年说，“履行职责”本身的内容就很丰富，“是检察院平时处理问题时发现的，还是一些个人跑来告诉检察院的，都是要考虑的问题。检察机关要考量在公益诉讼中的环节和程序”。

另外，由谁来举证、举证到什么地步，也是接下来需要考虑的问题。

应松年说，在一般的“民告官”诉讼中，被告承担举证责任，原告只要提供客观事实，有法律依据就可以提起诉讼。“但在行政公益诉讼中，举证责任该如何分配？是否和原来的行政诉讼法一样？还是要求检察院有比较扎实的证据和事实？要做到这一点，检察院就需要调查权。另外，法院怎么对待证据、需要证明到什么水平，也是个问题。”应松年说。

他认为，检察院要有比较充实的事实根据和法律依据，建议给检察机关一定的调查权，以便检察院将起诉的内容“搞扎实”。本版文/记者 孟亚旭