多部重要条例起草或修订：用法治规范政府决策

法治政府立法提速明显

6月9日，国务院法制办在其官网公布《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》全文，从即日起至7月9日，正式就该条例向社会公众征求意见。

决策是行政权力运行的起点，规范决策行为特别是重大行政决策行为，是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点。目前，我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章。有专家表示，此时在中央层面就重大行政决策程序立法，在权力运行的“关节”上关紧“制度笼子”的用意明显。

无独有偶，近期法治政府方面的立法明显加速，多部重要的相关条例都在紧锣密鼓地起草或修订之中。

就在《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》公布的几天前，国务院办公厅、法制办起草的《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》已于6日公布，这是这一受到社会高度关注的条例自2007年制定以来首次迎来重大修改。

而更早前的今年4月，国务院法制办起草的《规章制定程序条例(修订草案征求意见稿)》开始征求社会各界意见，其中针对当前一些“红头文件”存在突破法律法规、为行政机关滥设权力等乱象，征求意见稿规定没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

据专家观察，法治政府立法的明显加速，不仅是中央此前全面推进依法治国战略部署的要求，也是近些年来相关立法准备工作至此的“水到渠成”。

取公共利益与合法权利的平衡点

随着几部立法相继地征求意见，社会各界对其关注度日益提高，在广泛的公众参与中纷纷对其建言献策。

6月19日，中国法学会就政府信息公开条例的修订与重大行政决策程序暂行条例的起草，邀请了多位行政法领域相关专家组织召开了两场专家研讨会。与会专家学者一致认为，当前对《政府信息公开条例》进行修订、对重大行政决策程序进行立法非常必要且有重大的现实意义。

“现行《政府信息公开条例》于2007年制定，已难以满足公众不断增长的政府信息公开要求。”中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师王青斌认为，现行条例制定至今已逾10年，而目前在法院受理的行政诉讼中，涉及政府信息公开案件的比例平均已占到1/4至1/3。王青斌表示，政府信息公开条例目前在这些年的执行中出现了一些不适应的情况，例如在政府信息的定义上，类似不动产登记信息这样涉及公民权利的信息能否纳入就还存在争议，“此次修订中，对实践中出现的挑战应该做出回应。”

不过充分保障公民知情权的同时，在政府信息公开条例的修订中，现实中信息公开申请权被滥用的现象也被专家们所关注。“个别人对于同一个信息却不断变换名目来申请，或者大量、反复地提交申请，浪费了大量公共行政资源。”清华大学法学院副院长、教授余凌云表示，公共行政资源毕竟是有限的，在无意义的信息公开申请上的浪费，其实挤占的是他人合法权利的空间。

王青斌也就此分析认为，实践中出现的一些滥用申请权现象，实际上是个别人企图利用信息公开申请施加压力，以便达成其他诉求，这种造成行政机关不堪其扰的情况已经偏离了政府信息公开立法目的的初衷。“在政府信息公开条例的修订中，对于完全放开相关申请是不现实的。”王青斌说，“立法实际上是要在社会公共利益与公民的合法权利之间寻找到一个恰当的平衡。”

对法治政府立法的更高期待

尽管当前法治政府领域立法正在提质加速，但相对于基本建成法治政府的目标，今后的相关工作依然任重道远。

党的十八届四中全会指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，将到2020年基本建成法治政府设定为总体目标。

事实上，在今年2月国务院办公厅发布的《国务院2017年立法工作计划》中，已经正在修订中的《政府信息公开条例》《规章制定程序条例》以及刚刚起草完成的《重大行政决策程序暂行条例》，都被纳入到了“全面深化改革急需的项目”之中。与此同时，该立法计划在急需项目之下，还纳入了另外两部条例，即《行政机关督查工作条例》与《行政法规制定程序条例》。

“事实上，学界目前对出台一部《行政程序法》也有很高的呼声。”王青斌认为，除了目前已立法规范的行政行为之外，还有大量行政行为没能一一加以列举，因而从世界范围的立法来看，以各类行政行为应遵守的程序、而非对具体行为单独规定的方式对其加以规范，是比较有效的做法。

而在重大行政决策程序立法的讨论中，专家学者也认为，应把由全国人大制定一部行政程序法作为行政决策程序立法的重要目标，而现阶段先行制定一部关于重大行政决策程序的行政法规进行探索并积累经验非常有必要。

不过，中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年最近则提出一个更为长远的构想。应松年认为，目前我国的行政法经过30多年发展，其实已经形成了一个较为完善的体系，但是大量的制度设计却还停留于政策文件，而没有上升为法律。

“受今年《民法总则》立法的启发，我在想如果能对现有的资源进行公因式提炼，形成一个顶层设计，未来推进各个具体的行政法立法就会容易得多。”应松年说，“为此，我们是否可以制定一部《行政法总则》？”