北京城市总体规划送审 “中央政务区”呼之欲出？

任何关乎北京城市总体规划的风吹草动，都会成为舆论关注的焦点。

这次引发热议的，是《北京城市总体规划(2016年—2030年)》送审的消息。

5月17日召开的中共北京市委十一届十四次全会，研究讨论了《北京城市总体规划(2016年—2030年)(送审稿)》(下称《总体规划》)，一致同意将《总体规划》按程序上报党中央、国务院审定。

这是北京第7次编制城市总体规划，而且新的《总体规划》从2014年修改至今，历时三年，七易其稿，共吸纳意见建议5200余条，现在终于交卷。

伴随《总体规划》送审的消息，“中央政务区”的传言又多了起来。说法很多，比如，近期北京频频出台限购政策一方面在打压飞涨的房价，另一方面是在为“中央政务区”出台做准备；再比如，东、西城有可能进一步合并，成立传说中的“中央政务区”或“首都特区”，凡此种种。

在未来尚未到来之前，想象是没有边界的。但是，过程中的正本清源还是需要的。针对《总体规划》衍生出的各种传言，《中国经济周刊》采访了首都经济贸易大学副校长、北京大学等六校京津冀协同发展联合创新中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠教授，就相关城市规划问题作出专家层面解读和分析。

《总体规划》同时报党中央、国务院审定，在城市规划审批中不多见

改革开放以来，北京市先后制定了四版城市总体规划。此次新《总体规划》的制定，源自三年前习近平总书记视察北京。

2014年2月26日，习总书记视察北京，要求坚持和强化北京首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。

当年，北京市委市政府启动了《总体规划》的编制工作。

此后三年，编制工作不曾间断，直到不久前才露出真容。3月29日到4月27日，《总体规划》在北京市规划展览馆对公众公示并征集意见。

展览持续了一个月，在公告期过后，北京市规划国土委收到了1.15万条修改建议。在例行既定程序之后，5月17日，北京市委十一届十四次全会召开。这次全会只有一项议题，就是研究讨论《总体规划》，最后会议一致同意将《总体规划》按程序上报党中央、国务院审定。

本次送审的《总体规划》若获批，将成为新中国成立以来的第七版北京城市总体规划。

相比之前的规划，此次《总体规划》有几个与众不同之处。记者注意到，之前的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》和《北京城市总体规划(1991年—2010年)》仅报国务院审批。去年上海城市总体规划也是报国务院审批。而此次《总体规划》最终是报党中央、国务院审定，这在城市规划审批中极为罕见。

杨开忠告诉《中国经济周刊》记者，作为新的历史阶段中的北京城市总体规划对建设什么样的首都、怎样建设首都、贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略具有非同一般的战略意义，报党中央、国务院审定是理所当然的。

“一核”、“一区”引发误读

在北京市委十一届十四次全会上，时任北京市委书记郭金龙在讲话中强调的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，被外界广泛解读，甚至衍生出了歧义。

主要原因是，与今年3月份《总体规划》草案公示版的“一主、一副、两轴、多点”相比，此次送审稿增加了“一核”“一区”两个新概念。

“一主、一副、两轴、多点”很容易理解：“一主”是指“中心城区”；“一副”是指“北京城市副中心”；“两轴”是指“中轴线及其延长线、长安街及其延长线”；“多点”是指“位于平原地区的新城”，包括顺义、大兴、亦庄、昌平和房山新城等。

现在多出来的“一核”放在了“一主一副”之前，显然比后两者更为重要。那么，多出来的“一核”“一区”具体指什么？

先说“一区”。有媒体称“一区”是指刚刚设立的河北省“雄安新区”。这个说法很快就被北京市规划国土委辟谣了。5月19日，北京市规划国土委介绍，此前媒体有称雄安新区纳入北京城市总体规划，这是错误解读，“一区”是指“生态涵养区”。

关于“生态涵养区”，北京市规划国土委介绍，包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区，是京津冀协同发展格局中西北部生态涵养区的重要组成部分。

在杨开忠看来，“西北生态涵养区”，是首都生态平衡的直接战略屏障，凸显出加强落实生态环境保护的优先战略，对打造世界一流的和谐宜居之都、打造现代化新型首都圈具有重大战略意义。

据北京市规划国土委介绍，“一核”是指“首都功能核心区”。不过，“首都功能核心区”具体包括哪些区域，目前的官方文件中还没有明确说明。

杨开忠认为，作为首都功能核心区，“一核”即北京老城或旧城，包括东、西城区，是北京作为政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，要努力建设成为北京国际一流和谐宜居之都的首善区。目前，这一区域严重过载，人口密度是面积较小的美国首都华盛顿哥伦比亚特区的7倍，是北京城市功能疏解的重中之重。因此，中央在京津冀协同发展规划中，把“老城重组”作为北京非首都核心功能疏解格局的核心部分之一。此轮北京城市总体规划突出强调“一核”，更好地贯彻落实了中央精神，对疏解北京城市功能战略意义重大。

“老城重组”日趋成熟，有望提上议事日程？

毋庸置疑，“老城重组”对于京津冀协同发展具有重要先导作用。根据新华社4月13日《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》披露，2015年2月10日，中央财经领导小组第九次会议审议研究京津冀协同发展规划纲要，习近平总书记在讲话中提出“多点一城、老城重组”的思路。

该文并未就“多点一城、老城重组”做更多的解释，于是坊间的猜测也应声而来。

5月16日，方正证券首席经济学家、国务院发展研究中心宏观部研究室原副主任任泽平发文表示，“一城”就是要研究思考在北京之外建设新城，以集中承接非首都功能疏解，就是党中央、国务院于4月1日批准设立的雄安新区。而“老城重组”则主要指被明确写入《京津冀协同发展规划纲要》的东、西城行政区划调整。

关于“老城重组”之前已有较为具体的官方解释。如2016年，时任北京市常务副市长李士祥在接受媒体采访时表示，东城区与西城区的合并是老城重组，不能简单地理解为合并。重组不是一个简单的拼盘，前提还是要完善首都的城市规划。此事还需要进行充分的论证，过程复杂，目前尚无时间表。

2016年初发布的《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也专门提到了“老城重组”，提出“要推进实施老城重组，优化调整行政区划，强化政治活动、文化交流、国际交往和科技创新等服务功能”。

然而，老城将重组成为什么样子，认识并不一致。

把北京老城重组建成“中央政务区”，最早由城市专家、北京国际城市发展研究院院长连玉明提出。

2015年11月，他在一个城市发展论坛上提出，北京在“十三五”期间最重要的是办好两件事，一是加快通州城市副中心建设；二是推动“老城重组”，优化调整东、西城行政区划，建立中央政务区或首都区。

“老城重组”就这样和“中央政务区”联系在一起并首次出现在公众视野。

接下来，在2016年初的北京两会上，作为北京市政协委员的连玉明拿出了“东、西城合并为中央政务区”的提案，被媒体报道之后，影响巨大。

在杨开忠看来，老城重组的关键是坚持政治中心、文化中心功能，包括政治的、文化的国际交往功能的核心承载区定位，大力调整疏解非政治、文化中心功能。“核心区应包括中央政务区、历史文化区等不同功能分区，中央政务区是核心区的功能区。”

“中央政务区”会横空出世吗？各方猜测版本差异大

即便学者出于严谨对“老城重组”点到即止，但并不妨碍市场机构就此问题展开联想。

华泰宏观4月19日发布报告认为“老城重组”可能有三种方式：一是东、西城合并成为一个新区，统筹管理，更好地履行服务中央的职能，落实政治中心、文化中心和国际交往中心的定位。二是以东、西城为基础，在周边四区(朝阳、海淀、丰台、石景山)再进行一定的区划调整，成立一个中央政务区，把中央机关全部覆盖到新区中。三是直接成立中央政务区，并且在行政体制、财税体制上进行更深层次的改革。

从目前已有的城市建设基础看，第一种可能性更大，但也不排除更大手笔的可能性。

任泽平也给出了自己的结论：“老城重组”下的中央政务区或呼之欲出。其理由是：一年多来，随着非首都功能疏解、通州城市副中心建设加快、老城更新改造推进等，老城重组日趋成熟，有望提上议事日程。而且，随着雄安新区的设立、通州城市副中心建设加快、北京市级机关搬迁，首都特区呼之欲出。未来，首都或与北京分开，首都是首都，北京是北京。

即便老城重组日趋成熟，但是否会形成舆论认为的“中央政务区”？目前的看法不一而足。

有观点认为，“一核”是指“首都功能核心区”，而核心功能区就是指东城和西城这两个核心区。根据《总体规划》，方案对东城、西城区的表述正是“东城、西城等北京核心区”。“一核”可能就是“东城、西城合并成为的中央政务区”。由此，从功能定位来看，东城区、西城区已经具有事实上的中央政务区的概念。

还有人士界定了中央政务区的范围，认为中央政务区包括两块区域，一是长安街天安门为中心的带状区域，还有西北边海淀区内的一小片区域。得出这个判断的理由是：新的《总体规划》确定中心城区是政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的集中承载地区，分为四大板块。其中，核心区主要指东城区、西城区，以政治、文化、国际交往中心为主导职能；西北部地区主要指海淀区、石景山区，以科技创新、文化中心为主导职能；东北部地区主要是指朝阳区东部、北部地区，以国际交往、文化中心为主导功能；南部地区主要指丰台区和朝阳区南部地区，以保障首都核心功能的城市服务为主导功能。

杨开忠对此看法并不认同，他告诉《中国经济周刊》记者，“尽管老城重组可能包括行政区划的调整，也包括适度提高政务用地份额，但中央政务区应该是功能意义而非行政管理意义上的一个分区”。“即使未来东、西城合并为一个行政区，也不宜叫做‘中央政务区’，因为东、西城区不仅是政治中心的核心承载区，也是文化中心的核心承载区，叫‘中央政务区’不利于发挥文化中心的作用，不利于历史文化的保护。”

北京可持续发展新蓝图是怎样“炼”成的

2014年2月26日，习近平总书记视察北京并发表重要讲话，明确了“四个中心”的首都城市战略定位，提出了建设国际一流的和谐宜居之都的目标。

为全面贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，谋划首都未来可持续发展的新蓝图，2014年北京市启动了新一版城市总体规划编制工作，这也是新中国成立以来的第七次编制城市总体规划。

2017年2月24日，习近平总书记再次视察北京并发表重要讲话，对进一步做好北京城市规划建设作出了重要指示。

2017年3月29日至4月27日，在规划展览馆对规划草案成果进行了为期30天的公示。前往现场参观的市民达2.58万人次，通过现场留言、网络留言、发送邮件、信件等方式提出了1.15万条意见。其中，与总规直接相关的意见3600余条，采纳了3100多条，意见采纳率约88%。

4月18日，北京市政府常务会议对规划草案进行了审议。按照各方审议意见，对规划文本进行了160余处修改。

4月28日，首都规划建设委员会第34次全会对规划草案进行了审议，按照与会同志提出的意见对规划文本进行了100余处修改。

5月5日，北京市委常委会听取了规划编制情况的汇报，并进行了认真审议，各位常委共提出22条重要意见，都做了修改完善。

习近平总书记再次视察北京并发表重要讲话以来，总规编制工作一直在紧锣密鼓地进行，通过各种方式共收集到意见建议5200余条，北京市委市政府都进行了认真研究，积极吸纳到总规文本中。