国企改革个别政策落地困难 员工持股改革最敏感

《中国经济周刊》 记者 谢玮丨北京报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第18期)

“加快推进国企国资改革。要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。”“深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。” 今年的政府工作报告对于国企改革的要求引起了广泛回应。

5月2日，有消息称，在已推出的两批央企混改试点中，第二批10家试点企业已批复了7家，目前正在筛选第三批企业，未来各省份都要搞一批试点。

在许多从业者和管理者看来，2017年可谓是国企改革的关键年份，多个省份围绕中央关于国企改革的顶层设计，明确了时间表，出台了细化方案，改革全面提速。

在部分省份出台的国企改革相关文件中，员工持股和资产证券化成为亮点。这轮员工持股试点有哪些新变化？释放出怎样的信号？在企业推进过程中又存在哪些问题？

员工持股改革最“敏感”

一些国企高管认为，员工持股是国企改革中最“敏感”的部分。

2016年8月17日，国务院国资委下发的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》(下称《意见》)，将在主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业中，分别从中央企业选择10家，地方国有企业选择5家至10家开展首批试点。《意见》明确，此轮员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于总股本的1%。

据《中国经济周刊》记者不完全统计，包括北京、上海、湖南、湖北、辽宁等近20个省份明确要推进地方国企员工持股试点。多个省份正在研究制定混合所有制企业开展员工持股试点的实施办法或方案，指导企业积极推进改革。

其中，北京市圈定了6家员工持股试点企业；湖南省提出实现省属国企公司制改制，出台国有资本布局调剂整体计划；广东、上海等省份则将重点落在资产证券化上。

北京市的6家试点企业包括北汽新能源、庆丰包子铺、正达坤顺，集中在新能源、生活服务业、文化创意产业等领域。

上海在全国的经济地位不言而喻，国企改革也在一定程度上走在“前列”。

早在2014年，上海国际港务(集团)股份有限公司(下称“上港”)就曾发布员工持股计划草案，成为首家实施员工持股计划的上海本地国企。据悉，该计划参与员工超过1.6万人，参与度达到72%，合计认购数量超过4.1亿股，占集团总股份的1.8%，认购总金额17.1亿元。

“在上海市委市政府、市国资委的推动下，上港的国企改革获得了很大的进步。目前，上港是上海市唯一一家整体上市的国企，由上海国资委直接持股。”上港集团董事长陈戌源对《中国经济周刊》记者介绍，这个工作始于2006年，11年来，企业在集团效益、业务发展、职工收入等多方面得到了很好的发展，资产规模翻了一番还要多。

在陈戌源看来，改革仍有探索空间。他坦言，上港集团自3年前开始实践员工持股计划，本想每年进行一次，但来自各方的阻力很大。

不可否认的是，员工持股计划大大提升了员工的积极性。“3年前上港集团实行员工持股计划，72%的员工自己出资，人均持股为5万股，总体占比仅为1.8%。”陈戌源介绍，员工持股后，大家的积极性都发生了很大的变化。虽然员工持股占企业总股本的比例很低，但成为企业的终身股东后，他们认识到企业效益分红也会成为重要的收入来源之一，进而更加关注企业的发展。

个别政策落地困难

股权激励问题不仅是“一家的烦恼”，不少国企也在探索改革办法。一些企业高管在当选人大代表或政协委员后，也向人大或政协提过建议。

今年全国两会期间，中国东方电气集团有限公司原董事长王计再次提出了关于国有企业股权激励的提案。王计向《中国经济周刊》记者介绍，去年自己提了《关于完善国有企业员工持股制度的提案》，今年是《关于进一步完善国有企业股权和分红激励适用范围的建议》，目的都是为让国有科技企业科研人员的智力劳动尽快纳入到国企改革的制度设计之中。

王计表示，自己确实得到了有关部门的关注并给予了及时答复，“2016年财政部、科技部、税务总局、国务院国资委甚至国务院办公厅密集地出台了相关文件，出了一些鼓励政策，但在操作环节上存在一些问题。因此，今年我又提出了进一步完善的建议。”

这些相关配套制度，包括财政部、科技部、国务院国资委联合颁布的《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》，国务院国资委颁布的《关于国有控股混合制企业开展员工持股试点的意见》、《关于做好中央科技型企业股权和分红激励工作的通知》等。

王计介绍，《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》对“国有科技型企业”的认定范围较为狭窄，部分初创的科技型企业处于孵化期，很难被认定为“高新技术企业”，“这意味着以股权和分红激励为基础的改革，在落地时存在较大困难。”他认为，有必要在法规层面明确支持初创的科技型企业实施员工股权和分红激励方案，以解决企业在起步阶段“招人难”和“留人难”等问题。

不过，在处理“激励员工”问题时，央企还要考虑到“保全国有资产”。人民日报评论指出，员工持股作为国企改革中最具挑战性和敏感性的难题之一，在实践中之所以几经反复，就是因为难以把握“激励员工”和“保全国有资产”之间的平衡。一旦处置不好，就会引发“国有资产流失”的担忧。不过，随着国企改革的深入，效率与公平的问题已不存在谁绝对优先的简化选择，而需要并驾齐驱。

国企机制能否更灵活

在许多接受采访的企业“一把手”看来，国企改革的核心，仍然是激发企业的活力及核心竞争力，提升资本回报率。

陈戌源认为，国企下一步推动改革，需要解决三个关键问题。

首先是企业的运行机制如何进一步市场化、专业化、国际化。他表示，尽管上市公司已经建立了法人治理结构，但仍存在国资一股独大的状况，应当建立一个更加市场化的法人治理结构。

“我们开董事会，都是国有股东，而且是以上海的国有股东为主。从企业健康、可持续发展角度看，要建立风险管理机制、市场化的决策机制、市场化属性的管理机制，这种情况就需要改变。下一步我们会进一步推动股权的多元化，改变一股独大的局面。”陈戌源表示，推动股权多元化，可以引进国有的战略投资者，也可以引进社会资本。

其次，还需要进一步改革和创新，让企业更有活力和核心竞争力。以决策流程为例，重大问题要经过党委、总裁办公会、董事会甚至股东大会讨论。陈戌源认为，企业需要建立权力的制衡机制，但是跟政府部门不一样，企业的本性是以效益为先。“经常会碰到某个项目和外商谈判，要去对方国家去谈。我们出国要审批，一审一个月，诸如此类问题还有，目前的机制不够活，还是应当把企业作为一个市场主体来对待。”

谈及企业的用人问题时，陈戌源举了一个例子，在上港集团实施多元化战略的过程中，曾经有一家100%下属子公司对发展方向做调整，需要和另一家央企子公司进行股权合作。对方需要对该公司实现控股以纳入自身管理体系，这就涉及到员工身份的转变问题。“员工原来合同关系是和上港集团签订的，对方控股之后要转换身份，许多员工就有想法。国企要处理这些问题就很困难，而民企就不会存在这些问题。”他表示，“该管的要管住，该放的要放开。不论是何种所有制企业，作为市场主体是一样的，应该按照市场的规则运营。”

最关键的，是要提高企业核心竞争力。陈戌源说，企业的核心竞争力，取决于企业的主业越做越优、越做越强。核心竞争力也反映在人才队伍上，行业中的优秀人才能否发挥在经营中的少数关键作用。企业的文化软实力和价值观能否与形成合理的职能共同体和利益共同体，也会影响到企业的竞争力。

“瘦身健体”待攻坚

陈戌源认为，下一步推进改革有必要澄清一些思想认识和问题。

以僵尸企业问题为例，陈戌源表示，很多僵尸企业的形成，经营者是有重大责任的。不过，好的企业里面也存在僵尸资产。他介绍，此前上港集团参与一家国企股权收购，对方在香港上市，市净率为0.7，低于净资产。股权收购本应按照市场价格来做，但主管部门不同意，称国有资产低于净值出售有国资贱卖的问题。但对于上港来说，若以高于市场价格收购，又无法向股东交代。

“这个企业的发展是比较好的，但是也有一些在经营过程中产生的不良资产。个别国有资产可能本身市场价值非常低，但又不能低于净值去卖。放在那里不处理，没有任何问题。去处理，低于净值就会产生问题。国企改革中，涉及这种认识问题时，我们有必要去思考，如何避免‘一刀切’。” 陈戌源向《中国经济周刊》记者表示。

在僵尸企业之外，一些国企在开展业务时，由于种种原因，不得不设立众多企业法人，也对管理效率产生了负面影响。在去年的国企改革中，“瘦身健体”就被特别提及。

一位不愿具名的能源企业董事长对《中国经济周刊》记者直言，目前该集团企业法人达数百个，“攻坚压力很大，减少法人层级是指令性的。”

怎么会有这么多法人？实属无奈之举。

该董事长介绍，如今清洁能源是企业投资重点，但是清洁能源项目有其特殊性，基本上体量不大。“5万千瓦的光伏电站，10万千瓦的风电站那就是很大的电站了，大部分是几千、2万、3万千瓦的项目。”由于清洁能源资源配额已经层层下放，还包括点对点的光伏扶贫，获取项目并不容易。

“一个1万千瓦或者是几千千瓦的光伏电站，所在地人民政府要求，可以把这个项目和资源配置给你，但是必须在本地设立公司，在本地完税。很多法人就这么出来的。”他直言，尽管企业在管理上有一套方式方法，但是法人总数在不断上升，“管理链条很长，管理效率显而易见”。

在回顾2016年国企改革重大进展时，国务院国资委主任肖亚庆介绍，“去年改革中，值得一提的是‘瘦身健体’，中央企业减了2730个法人，数量是不小的。这些法人的去除使管理层级缩小，更使管理穿透能力进一步增强。”