经济学家纵议：财政政策如何助力供给侧结构性改革

中国财政学会2017年年会暨第21次全国财政理论研讨会近日举行，中国社会科学院经济研究所所长高培勇、清华大学经管学院副院长白重恩、中国财政科学研究院院长刘尚希等著名专家围绕“供给侧结构性改革下的财税改革与财政政策”议题发表了自己的观点。

中国社会科学院经济研究所所长高培勇：

积极财政政策须对接供给侧结构性改革

供给侧结构性改革提出以来，迄今为止，在财政工作的实践层面，还没有完全找到积极财政政策区别于以往的立足点、出发点和归宿点。财政理论界还没有在理论上把供给侧结构性改革背景下的财政政策和扩大需求背景下的财政政策的内涵、外延、作用机制说清楚。这对我们来讲是一个非常大的挑战。

我们总说要防止新瓶装旧酒，新瓶就是供给侧结构性改革，旧酒就是以往有关积极财政政策的理论和实践。如果在供给侧结构性改革的背景下，我们仍然不加任何修改地复制、照搬这套理论，那么实践的结果，很可能不是离供给侧结构性改革的目标越来越近，而是越来越远，仍然聚焦于需求和总量调节。

令人欣慰的是，今年以来的财政政策安排，不论在理论上还是实践上有越来越向供给侧结构性改革逼近的趋向。不妨从今年的《政府工作报告》和预算报告中有关财政政策安排的几个数字去揣摩。

第一个数字是23800亿。这是2017年财政预算赤字的规模安排。今年的预算赤字不是根据预算收支安排平衡之后的结果，而是倒算过来的。以2016年74.4万亿的GDP作为基数，在这个基础上，根据今年6.5%的经济增长速度推算出2017年我国GDP的总值可能达到79.4万亿。79.4万亿乘上3%，结果就是23800亿。这告诉我们一个重要信息，尽管今年经济形势严峻，仍然需要巨额财政赤字，甚至不止于23800亿，但是决策层在战略上是非常清晰的，就是不能突破3%的心理防线，这是一个非常好的取向。如果放在过去扩大需求的财政政策的背景条件下，可能就不是这样安排了。这是一个非常明确的信号，不同于以往，是基于供给侧结构性改革的考虑。

第二个数字是8000亿地方政府专项债券。这8000亿和23800亿没有关系，它不在23800亿的范畴之内，是在23800亿的一般性公共预算财政赤字的基础之上，额外增加8000亿专项债券。去年专项债券的发行额度是4000亿，今年增加了4000亿，达到8000亿。这说明起码我们在理念上、思想上、战略上有意识守住3%的心理防线。面对经济发展和稳增长的需要，我们把前门堵住了，在一般公共预算之外开了一个口子，用8000亿的专项债券弥补23800亿财政赤字相对的短缺。脱出一般公共预算，而在其他的预算当中安排适当的财政政策，起码让我们对财政赤字心存敬畏，知道财政赤字是有风险的。尽管我们不得不开口子额外去搞那8000亿的地方专项债券发行，但是时刻有人会提醒我们，要注意中国的总体财政风险。

第三个数字是5500亿。这是今年计划减税降费的总规模，其中3500亿是减税的规模，2000亿为降费的规模。减税降费从来都是受欢迎的，问题在于，拿什么去减税？减税就得有减税的归宿和来源。从我国减税历史上看，基本上都是借钱减税，一手扩大财政赤字，扩大国债发行，一手实施减税。今年23800亿的财政赤字，相对于去年21800亿的财政赤字增加了2000亿。财政政策的扩张力度不取决于赤字的总规模，而只取决于赤字的增量。也就意味着，对应今年这5500亿的减税降费规模，赤字上基本上是2000亿，剩下的就得通过其他途径去弥补。其他的途径在哪儿？

今年的《政府工作报告》中说了三件事。一是政府一般性支出压缩5%，尽管额度很小，但是起码是一个信号；二是绝不允许增加三公经费；三是压缩非重点财政支出。在这三条措施之外又提了一个新的词汇，叫作“节用裕民”。这里所说的意思就是用减少政府支出的办法实施减税降费。不管能不能做到，至少开了一个头，确定了一个方向。如果今后照着这个方向走下去，与供给侧结构性改革相适应，相匹配的这样一种积极的财政政策的大致框架，会越来越清晰地呈现在人们面前。

只有削减政府支出与减税降费并举，才是本来意义上的降低企业税费负担之举。应当说，我们越来越转向于契合经济发展新常态和供给侧结构性改革主线的减税降费操作。

清华大学经管学院副院长白重恩：

财政政策侧重点应是普遍降低企业负担

我们为什么会有现在的财政政策？它的起点到底是什么？这样的财政政策带来的问题是什么？

我想引进一个自己提出的概念，叫新二元陷阱。这个新二元陷阱是什么？为什么可能形成一个陷阱？其中财政在起什么样的作用。

中国经济面临下行压力，尤其是2008年底国际金融危机对我国造成了很大冲击。面对下行压力，政府很自然的反应就是采取财政刺激政策。而财政刺激最得心应手的手段就是政府主导的投资。受到了经济下行的压力，产生财政刺激性的投资。这样的投资会产生什么后果？如果经济中有大量的失业，刺激投资就可能产生非常正面的效果。比如投资用来修桥、修路、修港口和建机场，这些除了要用资本以外，还要使用劳动力，投资会创造大量就业，帮助解决失业问题。2009年4万亿投资开始的时候，基本实现了充分就业，失业率很低，没有结构性失业。在这种情况下，刺激投资产生的效果就是使要素价格变得很高。除了资金成本比较高以外，还有一个后果就是劳动力成本增长得很快。

有人认为，劳动力成本增长快不是由投资引起的，而是由于劳动供给减少造成的。中国适龄劳动人口每年以300万到500万的速度在下降，劳动力供给增加的速度在减慢，这确实会导致劳动成本的上升。但我们的一些研究发现，劳动力成本快速上升和刺激性投资有关。

劳动力成本肯定会增加，问题是增加的速度有多快。如果劳动力成本增加的速度远远快于劳动生产力增长的速度，就会带来问题。是否是由于投资造成的呢？看看投资创造了什么样的就业。我国政府引导的投资主要是投在基础设施建设上，基础设施建设主要创造的就业是低端劳动力的就业。2008年之前，教育水平越高的人工资增长速度越快，2008年之后完全调过来了。从2009年开始，教育程度越低的人，工资增长的速度越快。这是我们根据城镇居民的调查数据得出来的结果。我们还做了很多其他的分析，总的结论就是，中国劳动力成本增加得快，不仅仅是由于劳动力供给减少造成的，主要是由于政府的刺激性投资造成的。

当要素成本上升的时候，市场中没有政府背景的企业的运营就很困难。所以经常听到企业抱怨成本增加得快，成本过高。所以现在供给侧改革的五项任务之一就是降成本。这个降成本的背景就是成本增加。成本增加的原因是什么？刚才我已经给出了一个解释。

当企业的成本快速增加的时候，就会对它的盈利周期产生负面影响，企业投资积极性就减弱了。尤其是2016年和今年，我们发现民间投资增长的速度远远落后于总投资的平均增长速度，而总投资的平均增长速度又远远落后于基础设施投资的增长速度。2017年前两个月投资增速平均大概是10%左右，但是基建的投资增长速度跟去年相比增加27%，民间投资增长速度大概是5%多一点。去年基础设施投资增长的速度是18%左右，总投资的增长速度是9%左右。总的来说，政府主导的投资占的比重越来越大，民间投资占的比重越来越小。其中一个原因，就是因为政府引导的投资增加了要素的成本，使得民间投资的空间压缩了。

在经济学中这叫挤出效应。这种挤出效应不但出现在资本渠道，还出现在劳动力渠道。造成的后果是什么？那就要看民间的投资效率和政府驱动投资的效率的比较是什么样的。现在很难得到特别好的数据来证明政府投资的效率低，但是我简单地做了一个研究。我们从万得数据库中把所有发债的企业挑出来，再从中选择政府融资平台。我们把发债券的融资平台都找出来，因为这些发债券的企业必须要公布它的资产负债表，所以就有了这些企业的资产负债表，算一下政府融资平台的企业的投资回报率大概是多少。我们发现，2016年平均的资本回报率是1.5%，这是一个非常低的水平。

再看其他指标，我们看各省全要素生产率的增长跟什么因素有关。我们又发现，全要素生产率的增长和投资增长的速度是负相关的。财政刺激使得政府驱动的投资占的比重越来越大，挤出了民营的投资，导致了效率降低。效率降低又进一步形成经济下行压力。

从经济下行的压力，到政府驱动的投资，到挤出投资，到效率下降，到进一步的经济增长下行压力，形成这样一个陷阱式循环。这里面财政起到的作用，就是政府驱动的投资占的比重越来越大。可能不一定在预算中显示出来，可能在再融资平台的债务中显示出来。但是不管怎么样，跟政府的刺激是有关的。

怎么走出这个循环？

很多人提出了不少不错的方案，比如能不能减少一些财政刺激性的投资，用腾出来的资源来帮企业减轻负担。我完全同意。怎么减，可以有很多具体方案，但是这是一个大的方向。财政政策仍然是积极的财政政策，但是积极的财政政策不是体现于政府过多的投资，而是政府用资源来降低企业的负担。政府的很多投资也就是融资平台，通过借债的方式来做。如果对它不控制，即使在预算内控制了，它的投资仍然会膨胀，所以对融资平台的债务进行控制非常重要。

还有人说，如果政府不在公路、港口进行投资，能不能转向其他领域，比如加强产业政策，加强对企业的扶持。产业政策面临什么问题？一位哈佛大学教授和几个学者一起用中国工业企业的数据来分析产业政策对企业效率产生的影响。由于受到数据的限制，只看四个方面的产业政策，税收优惠、政府直接补贴、政府补贴投资和关税保护对企业的效率产生什么样的影响。他们发现，只有当产业政策是促进竞争的时候才对企业的效率才有正面作用。

怎么衡量产业政策是不是促进竞争？看它是不是普惠于行业所有企业，普惠程度越高越有利于竞争，有利于效率提高。我们的研究发现，虽然政府在产业政策上花这么多钱去减税和补贴，但是工业企业的数据显示，对效率并没有产生正面影响。这些钱花到这些特惠的产业政策，不如用来减轻企业普遍的负担。

给定刚才可能出现的恶性循环，要好好想一想采取什么样的财政政策。用刺激性投资拉动需求的政策会带来越来越多的问题。我们需要给企业减负，需要重新思考产业政策来怎么设计，需要重新思考政府的各项支出怎么能够更好地来帮助企业具有更强的竞争力。

中国财政科学研究院院长刘尚希：

降成本的着力点在于降低制度性成本

供给侧结构性改革的主要任务是“三去一降一补”，其中“一降”指的就是降成本，说明当前成本太高。怎么理解成本高？为什么成本太高？

中国过去的发展模式是低成本、低附加值。现在变成了高成本、低附加值。为什么从低成本变成了高成本？显然，高成本不能用税收来解释，不能说是税收导致了实体经济的成本升高，因为这些年不断减税。所以，只能从其他方面来解释。直观来看，成本高主要表现在原材料成本高，能源成本高，还有其他销售费用、财务费用等。

对于企业来讲，降成本是很难的。因为成本问题是一个相互关联的系统性问题，是一个整体。成本问题某种意义上说是一个分配问题。比如，人工成本对企业来说是成本，对劳动者来说是收入。原材料成本对下游企业来说是成本，对上游企业来说是收入。融资的财务费用，对实体企业来说是成本，对金融企业来说是收入。所以，从微观来看，它体现为要素的收入分配问题。这边降了，那边就少了。

所以，如果仅从会计的角度去看待降成本，很可能成为一个跷跷板。所以，要整体看待成本问题。从整体来看，几方面原因导致成本比较高。

产能过剩，杠杆率提高，这些都会导致高成本。一旦产能严重过剩，就会产生大量无效成本，不能带来增值。杠杆率提高，意味着财务费用沉重，成本也就上去了。如果库存很多，很显然会导致资金周转慢，也会增加成本。从经济学角度来说，由这些问题导致的成本是经济成本，实际上是资源错配的成本。僵尸企业是资源错配，大量宝贵的社会资源消耗在这些企业，产能过剩使产能不能有效发挥出来，闲置在那里，资源没有充分有效利用，也是资源错配。杠杆率高，说明资金配置出了问题。整体来说，这些问题都是经济成本，是资源错配导致的高成本。研发的短缺导致成本的增值效率低，企业没有新技术、新产品、新工艺，过程消耗就高，成本的转化率就低。这样的成本叫低效成本，甚至可以说是无效成本。这种成本是由于研发投入不足所导致的，也可以说是制度创新不足导致的。

除了这些，还有老龄化带来的成本。我国在1999年就进入了老龄社会，发达国家进入老龄社会花了几十年时间，我们还没有富起来就变成了老龄社会。

此外，还有资源成本、环境成本等等。

成本为什么会越来越高？主要是制度变迁滞后造成的。

制度变迁滞后是相对于风险而言。我国已经进入了风险社会，经济也是风险经济，但是制度变迁的速度慢于风险产生的速度。这个时候，整个经济社会的不确定性就会被放大，行为方式也会转变，导致成本急剧上升。从定价的角度看，过去是按照历史成本来定价，而现在的定价是按照风险来定价，企业的成本也不是历史成本，而转化为一种风险成本。一旦按照风险来定价，就不是遵循以前所说的供求规律。比如说，在当前资本和资金相对过剩的时期，融资成本为什么还那么贵，企业借钱的时候利率那么高？就是因为要考虑风险因素。当银行给企业贷款的时候，它首先要评估企业的风险状况，中小企业风险大，利率就要高，大企业风险低，利率就低。除了在利率上还有抵押和评估也需要费用，所以导致融资贵。所以当定价机制不是按照历史成本，而是按照风险定价的时候，就意味着所有的生产要素都会变贵。在这种情况下，实体经济的成本就会提高。

从社会角度来说，风险社会意味着很多风险要内部化，比如说养老要由企业承担社保缴费，导致企业成本上升。内部化就意味着转化为企业的成本，导致成本上升。由于经济、社会各种风险不断扩大，不确定性增加，整个经济的运行成本就会上升，我们就进入了一个高成本时代。这个高成本时代和高风险时代是一致的。从这个意义上讲，现在的成本已不是会计学意义上的成本，而是风险的转化。但是，我们一直是按照历史成本的观念去理解成本。

所以，在这种情况下，如果说不能降低整个社会的风险水平，那么高成本是无法降下来的。而要降低整个社会的风险水平，就要加快改革，加快制度创新，推进制度变迁，使制度和风险之间形成一种良好的匹配。当经济社会中的不确定性总体水平下降的时候，那么整个成本水平才能下降。

当前面临的所谓成本高，归结起来都是制度性成本。制度性成本提高不仅是因为管制的原因，而且是因为现在风险的整体水平提高了，而制度创新没有及时跟进，导致风险整体水平上升，最终引起成本上升。所以，降成本的着力点应是怎么样降低制度性成本。只有降低制度性成本，我们才可能实现经济转型升级。