跨部门监管构筑地方债防火墙 有地方存违规举债行为

当前我国地方债务低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控，但一些地方政府违法违规举债担保仍时有发生。近日多部委联合发文加强地方政府债务管理，显示出国家着力通过跨部门合作监管，严堵地方违法违规举债“后门”，防范化解财政金融风险——

近日，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会和证监会印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称《通知》)，明确地方政府举债融资的政策边界和负面清单，制止违法违规举债担保行为。

多部委联合发文加强地方政府债务管理之举尚属首次，显示出国家着力通过跨部门合作监管，严堵地方违法违规举债“后门”，防范化解财政金融风险。5月4日，记者采访了财政部有关负责人和专家学者。

违法举债积累风险

“2014年修订的新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。”财政部有关负责人说。

截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务的负债率(债务余额/GDP)为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

但与此同时，一些地方政府违法违规举债担保仍时有发生，部分金融机构对企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作(PPP)项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。

这位负责人表示，《通知》严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，着力支持构建化解当前各类潜在风险的“防火墙”。

《通知》要求，各省级政府要抓紧设立政府性债务管理领导小组，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，全面改正地方政府不规范的融资担保行为，于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。

“近年来，我国加强地方政府债务管理顶层设计，覆盖限额管理、预算管理、风险评估和预警、风险事件应急处置等各个环节，实现‘借、用、还’相统一，形成良性发展机制。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，六部委联合规范地方政府举债融资行为，明确一系列严格措施，有利于防范化解当前潜在风险，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

融资平台不承担政府融资职能

地方政府与融资平台公司是什么关系？此前，财政部多次强调，目前我国地方政府债务的范围，依法是指地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。新预算法实施以后，地方国有企业(包括融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还。

《通知》再次明确了地方政府与融资平台公司的边界，规定融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

“各地要加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。”该负责人说。

同时，地方政府不得违规将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产，储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。“此规定目的是提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益，又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。”该负责人解释。

金融机构提供融资行为也受到严格规范。《通知》要求金融机构切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源，支持金融机构提升风险管控能力。

金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展，支持防范金融机构经营风险。

“六部委文件不但针对资金的需求方，也针对资金的供给方进行规范，‘双管齐下’提升监管效果。”上海财大公共政策与治理研究院副院长郑春荣说。

严禁利用PPP违规举债

近年来，我国大力推广政府和社会资本合作(PPP)、设立各类投资基金，但在一些地方出现“走形变样”情况。六部委要求，严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。

《通知》明确，地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，避免地方政府违法违规通过承担项目全部风险的方式变相举债。

同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

《通知》要求，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

目前财政部已分3批对部分市县政府、金融机构违法违规融资担保行为公开通报。“这既起到警示作用，也有利于引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。”该负责人说。

“政府出资的担保公司主要服务小微企业和‘三农’等领域，按照公司法规定，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。”财政部有关负责人说。

多部门形成监管合力

针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题和主要特点，《通知》致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力。

业内人士认为，六部委在地方政府债务管理中有不同方面的关联和职责，通过协同发力，更能对地方政府举债融资行为进行全方位、无死角的监管。

针对地方政府融资担保行为的主要类型，明确由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

开展跨部门联合监管。针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体，明确建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。同时，对违法违规行为，分类依法依规追究责任。

“六部委联合发布的一系列政策措施，促进了对地方政府债务的精细化、常态化管理，针对市场新的风险进行严格监管，建立起对政府和市场的‘硬约束’，进一步明确了各方预期。”郑春荣说。