财政部核查武汉地铁PPP项目 操作模式或存明股实债

财政部办公厅的一张红头函件,掀起了武汉地铁8号线建设融资风波。

《法制日报》记者2月27日从消息人士处获悉,武汉地铁8号线一期PPP项目(政府与社会资本合作项目的简称)拟由3家银行中标,存在风险隐患,财政部将发函要求核查整改。

2月28日,湖北省财政厅有关负责人证实,该厅已收到财政部发函要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函件。

财政部确认项目操作不规范

记者此前获取了一份中华人民共和国财政部办公厅的红头函件,题为《关于核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》。

函件称:武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购预成交公示于2017年2月13日在中国政府采购网发布。公示信息及项目资料显示,该项目存在风险分配不当等问题。

这份函件,发函对象是湖北省财政厅,落款日期为2017年2月27日,发函单位为财政部办公厅,并盖有财政部办公厅红色公章。

函件还要求湖北省财政厅尽快核查确认有关情况,于3月10日前函告财政部金融司。

2月27日,财政部政府和社会资本合作中心(CPPPC)官网首页公布了函件消息,并配发了此前《法制日报》记者获取的函件影印件。

财政部政府和社会资本合作中心官网PPP项目库中,湖北省武汉市轨道交通8号线一期工程由市政府于2016年6月14日发起,投资金额135.8亿元,PPP实施仍处于采购阶段,拟合作期限是25年,项目运作方式是B0T(政府引进非官方资本加快基础设施建设的一种融资方式,一般采取建设-运营-移交模式),回报机制是可行性缺口补助。

2月28日下午,湖北省财政厅相关负责人证实收到了财政部办公厅要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函件,目前正在组织核查。

属于第一批PPP示范项目

记者查询发现,2月13日,中国政府采购网发布了成交公告《武汉市城乡建设委员会　武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购竞争性磋商预成交结果公示》。

成交公告显示,采购单位是武汉市城乡建设委员会,招标公告日期是2016年12月8日,项目代理机构是中国通用咨询投资有限公司。

根据中国通用咨询投资有限公司公布的预成交结果公告信息,预成交供应商是:招商银行股份有限公司(牵头方)、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体；社会资本出资金额28.41696亿元,股权持有期25年。

预成交结果公示还公布了《武汉市轨道交通8号线一期　PPP项目政府与社会资本合作合同》(以下简称《合作合同》)文本,显示甲方是武汉市城乡建设委员会。

《合作合同》显示,根据《湖北省发展改革委员会关于武汉市轨道交通8号线一期工程初步设计的批复》(鄂发改审批[2013]473号),本项目总投资135.84亿元。

官方公布的信息显示,武汉市轨道交通8号线一期工程线路全线长16.7KM,共设12座车站。

财政部政府和社会资本合作中心官网PPP项目库信息显示,武汉市轨道交通8号线一期工程是PPP项目的省级示范项目,属于第一批政府和社会资本合作示范项目。

根据《合作合同》,武汉市城乡建设委员会代表武汉市人民政府授权武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司作为政府出资代表,与项目中选的社会资本方共同出资设立项目公司,由项目公司负责项目的投融资、建设、运营、管理,并在合作期满后无偿移交项目；同时,中选社会资本和武汉地铁集团有限公司共同设立“武汉地铁股权投资基金(契约型)”。

按照《合作合同》的规定,项目公司股权结构中,基金占66%,武汉地铁集团有限公司占32%,武汉地铁运营有限公司占2%。

《合作合同》设置了项目风险分配框架,项目可能涉及六大风险:法律变更风险、政策风险、金融风险、建设风险、运营风险、不可抗力风险。同时,六大风险再细分成45项,其中31项由项目公司承担,政府独自承担其中6项,剩余的8项由政府和项目公司共担。

预成交公示信息显示,武汉市城建委的联系人是陆先生。《法制日报》记者拨打公示的电话,一名男性工作人员确认了财政部发函核查一事,但称陆先生在外开会,其不了解有关情况,并婉拒提供陆先生手机号。而武汉市城建委负责宣传的工作人员手机,则一直处于无人接听状态。

“儿子还没出现,孙子先出现了”

北京炜衡(成都)律师事务所高级合伙人廖睿,常年关注研究PPP融资模式。

在仔细研究《合作合同》后,廖睿认为,《合作合同》存在一个问题:它招的是契约型基金公司优先级出资人并非PPP项目的投资人；若是中标成功,本质上是武汉地铁集团与3家银行机构共同出资成立“契约型基金”,而非投资给PPP项目。

“简单说,就是儿子还没出现,孙子先出现了。”廖睿说,这就违反了财政部、国家发改委等关于PPP项目的有关规定。

在廖睿看来,武汉市轨道交通8号线一期工程PPP项目还存在“明股实债”的问题。

按照预成交结果公示的信息,预成交资本金财务内部收益率是:“按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款基准利率下浮3%,浮动利率。”

“从合作合同看,貌似是PPP项目投资,但拟中标银行本质上拿的是固定回报收益,是作债的。”廖睿说,也就是说中标银行没有承担其PPP项目投资人本应承担的投资、建设、运营等风险,这些风险实际上全部由武汉地铁集团承担。

公开信息显示,武汉市轨道交通8号线一期工程于2013年12月底正式开工建设,其还是武汉市轨道交通首次通过BT(建设-移交)模式进行工程建设。

在湖北仁济律师事务所律师钟高荣看来,《合作合同》不是一个典型的PPP项目合同,其“很模糊,缺少关键性条款,如建设工期、运营期限、价格测算等”。

钟律师分析认为,从地铁建设工期来看,《合作合同》很可能是将原来BT项目转为PPP项目的一种手段,是政府帮建设方向银行“借贷”,本质上还是“债”而非投资。