吉林检察机关向省政府发检察建议书 系全国首例

伊通县检察院对于伊通河污染情况的调查资料（部分）

因为一个行政诉讼案件，省检察院向省政府发出检察建议书，这是全国首例，吉林检察机关是这个“吃螃蟹的人”。

2015年7月，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在吉林等13个省、自治区、直辖市在生态环境和资源保护等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点。

两个月后，吉林省公益诉讼试点工作正式启动。

据吉林省人民检察院提供的数据，截至2017年2月，吉林省检察机关发现案件线索335个，办理诉前程序案例277件，办理起诉案件60件。

通过公益诉讼，恢复林地4万公顷，恢复湿地3.9万公顷，关停整改污染、违法企业41家，为国家挽回经济损失2亿多元。

线索

沿河流域踏查污染原因

伊通河是吉林省的主要河流，伊通县位于其上游地区。2015年夏天，伊通河周边群众反映伊通河在县内有多处污水点散发臭味，伊通县检察院了解后便开始调查。

“我们与环保部门和水利部门协商，共同查找伊通河的污染原因。”伊通县人民检察院民行部副部长王铁柱向北京青年报记者介绍。之所以重视这个线索，是因为全长300多公里的伊通河流经吉林省省会长春，是长春重要的饮用水水源地，仅长春市就有1000多万人口，河流两岸涉及的人口更多。

从2015年7月至9月，王铁柱一行人从伊通河的源头开始实地调查，边走边查边检测，看河水清澈与否，到多个点取水样，看各项指标超不超，也要跟附近老百姓了解，附近有哪些工厂。

“刚开始查的时候，公益诉讼试点还没下来，到9月份的时候，公益诉讼试点就下来了，省人大关于行政检察的权限也下来了，我们的行政检察包括公益诉讼的线索怎么查，需要逐级向上汇报。”王铁柱说。确定河流存在污染情况后，伊通县检察院将情况向市检察院和省检察院做了汇报。省检察院将此案列为督办案件，成立联合办案组，由四平市检察院主管检察长担任组长，伊通县检察院民事行政检察部同志参与，还邀请了环保局、水利局的专员。

顺着受污染河流的走向，王铁柱一行来到伊通开发区河北村北山，这里地势较高，一条长约2.3公里的支流从山沟汇入伊通河。“夏天河沟长了很多很高的杂草，把臭水都覆盖住了，碰到一个老百姓，给我们指出了臭水是从哪边下来的，我们把那边扒开一个小沟，发现淌着黑水，味道奇臭无比，里面什么垃圾都有，这样我们沿着小沟往上走，一直走到山上的垃圾处理厂，看到垃圾处理厂的渗滤液往外冒。”王铁柱告诉北青报记者。

吉林省检察院行政检察部检察官蔡军生告诉北青报记者，这个生活垃圾厂是通过省发改委立项的项目，但是后期的地方配套资金没有跟上，这个垃圾场相当于建了一大半，一个垃圾填埋的坑有了，地下的基础设施也铺设好了，但是最后一步没做到，那就是垃圾渗滤液的无害化处理。“所以到最后就是垃圾自然腐败堆放，渗滤液淌到渗滤池里，淌满了就溢出来了，因为夏天雨多，雨水浇到垃圾上面，渗滤液一下就淌出来了。加上垃圾场的地势比较高，于是渗滤液就沿着自然形成的小沟渠流到伊通河的主干道，造成水质富氧化，发臭发绿。”

据王铁柱介绍，这个垃圾处理厂是伊通县住建局下属单位，投资6000多万元，工期接近三年。当时，只是安装了机械设备，并没有完工，也没有通过验收。“原来那个地方就是堆垃圾的，垃圾场一边建，一边垃圾还是在那儿放着”。同时，他们还了解到，在2013年和2014年，垃圾处理厂的废水外流污染了周边农民的土地，县住建局赔偿每户农民两万多块钱。

“环保部门对小河沟里的水取样，分析河水的主要污染成分，鉴定出是垃圾处理厂排出渗液造成的污染最严重。”王铁柱说，垃圾处理厂的管理部门伊通县住建局负有直接责任。

阻力

行政机关不配合怎么办

在认定垃圾场的管理部门伊通县住建局管理不到位后，2015年11月11日，伊通县检察院向伊通县住建局发出了第一份检察建议书。而且，伊通县生活垃圾处理厂污染案被吉林省检察院列入全省首批16个重点督办的公益诉讼案件。

尽管如此，这个案件在办理过程中仍遇到不少阻力。吉林省检察院行政检察部部长张书华告诉北青报记者，“伊通县住建局有些想法，不希望检察机关调查，也不想被起诉”。

“当时，这个垃圾场臭气熏天，因为杨检（吉林省检察院检察长）去现场踏查，他们连夜用土覆盖住，但是也掩盖不住那个臭味。”张书华说，“住建局局长是新上任的，他说这个事和他没有关系，他认为排水沟两侧的玉米每年其实是长得最好的，结出的玉米比其他地方的还大，他说我们给农民的玉米提供了肥料，但是农民还不讲理多要钱。”

同时，修理垃圾处理设施需要大笔资金，县住建局一下子拿不出这么多钱。如果当即关停垃圾处理厂也不可行，“这是伊通县唯一的垃圾处理厂，一旦关停，县城居民日产80多吨生活垃圾将无处消化，所以县住建局当时的压力也非常大。”张书华说。

面对这些现实问题，检察机关将工作重点放到了和行政机关的沟通上。“重大案件的重大决策，都要由检察机关的一把手亲自向当地的党政主要领导报告，取得支持，如果他不理解就反复做说服工作，比如拿出一大部分时间给市委书记讲解公益诉讼的意义，让他站在我们这一边，支持检察机关开展监督，这样阻力就容易迎刃而解。”张书华向北青报记者表示，检察建议是个建议，执行和落实最终还是要靠党委和政府，检察机关与行政机关达成共识才能化解阻力。“吉林省办理了近60个公益诉讼案件，意味着有60个行政机关被起诉，这么多政府当被告，如果检察机关不做好各级党委政府的工作，那是不可想象的。”

在这个案子中，伊通县县委县政府表示对检察机关的建议坚决执行和接受。王铁柱向北青报记者介绍，在收到县检察院的第一份检察建议书时，县住建局也开始重视起来，领导去现场查看，研究怎么处理渗滤液。“对机器进行检修，很快控制住渗滤液外流，第二个措施是清运现有的垃圾，先是拉到公主岭去，后来运到辽源的发电厂。再后来的垃圾处理厂改造，将北山的垃圾用黄土压实。”此后，考虑到压覆垃圾可能引起的危险，比如沼气爆炸等，县检察院又发了检察建议书，要求住建局在垃圾处理厂附近贴警示牌让人不要靠近，设监控。

事实上，公益诉讼在发挥检察机关的监督职能时，必然会和问责相联系。既需要行政机关配合，又要对行政机关进行法律监督，这个两难的问题在公益诉讼中尤其突出。

“如果起诉后对一把手进行问责，那么一把手有顾虑就不能支持检察机关工作。为此我们对于每一个法律的适用、政策的适用，甚至在执行的后果上都进行了仔细推敲。”吉林省检察院行政检察部副部长王岩告诉北青报记者，检察机关对此提出的原则是，以过去的事情完全处理好为目标，如果在收到检察建议后仍然不警醒、不改正、不履职的话，那应该进行问责，“处理案件能达到既进行了法律监督、推行了公益诉讼试点工作的开展，又在适当的政策和法律允许的框架内实现多赢”。

支点

撬动伊通河全域治理

在“多赢”这个目标的指引下，2016年2月15日，吉林省检察院向吉林省政府发了一份检察建议书。这份检察建议是公益诉讼试点开展以来，全国首例由省检察院向省政府发的检察建议，背后是经济发展和环境保护的通盘考虑。

伊通河上游被垃圾渗滤液污染的问题解决后，检察机关发现更多的问题没有解决。蔡军生向北青报记者介绍，伊通县是一个小的农业县，常住人口是8万，流动人口是5万，基本上没有工业，“他们县要想发展，沿河的这些厂子不能全都关了，而且，居民的生活污水管道没有铺设起来，很多生活污水直接倾倒在河水里面，两岸的居民楼要跨河修理生活污水处理管道，这个费用比直接在地上埋个管子还要高很多，他们县财政处理不了，伊通县委和县政府领导表示，不能因为我们是上游就不能让我们发展，我们也想过好的生活啊，不能说治理上游就让我们穷着”。

检察机关意识到，伊通河污染治理是一个系统工程，涉及管网修建、污水处理、河道治理、生态恢复、污染企业搬迁等一系列问题，这些问题不仅经济基础薄弱、财力不足的伊通县无法解决，整个四平市也解决不了，“要统一协调流域内相关地方政府的人力、物力、财力”。

因此，吉林省检察院向吉林省政府发出了这份检察建议书，建议省政府把伊通河全流域治理的问题通盘考虑。一同上交的还有省检察院此前关于伊通河上游污染情况的调查报告。

据蔡军生介绍，“省委书记和省长都批示了这份报告，伊通河全流域治理工作已经被纳入《吉林省“十三五”发展规划纲要》，在省级领导和各省级部门关注的情况下，伊通县获得了将近20亿的财政支持，开始转型发展。”

伊通县副县长何旭明告诉北青报记者，检察机关的建议使伊通河全流域发展被列入省“十三五”发展规划，对伊通县的发展起到推动助力的作用。“我们意识到生态对于县域经济发展的支撑作用。目前正在对还存在的生态问题进行整改，用大环保、大生态的理念研究生态建设。”据他介绍，伊通县在去年11月成为国家旅游局确定的全国第二批“国家全域旅游示范区”，正在编制打造绿色生态景观，发展旅游服务业，带动地方经济发展的规划。

伊通河的长春段也是综合治理的关键一段。2月24日，北青报记者在长春市区内的伊通河岸边看到，伊通河面被冰雪覆盖，数十台挖掘机挥动着长臂正在作业。据现场施工的一位工人介绍，从1月中旬开始，河道内24小时不间断作业，要在天气转暖水位上涨前完成伊通河的清淤工程。

此外，吉林省检察院还向吉林省环保厅发了另一份检察建议书，建议环保厅与住建厅联合组织开展生活垃圾处理专项治理。

试验

诉前程序节约司法资源

行政公益诉讼从试点方案到司法实践的过程中，检察机关历经诸多考量，甚至是“纠结”。

比如第一份由省检察院发给省政府的检察建议书的出炉。“第一是没有先例，第二，不知道省政府会持一个什么样的态度，我们心里没底。所以为了防止检察建议书发了被政府回绝后我们检察机关会很尴尬，我们走了党内请示程序，写了一个案件情况，附带着检察建议书，报告给省委书记和省长，他们都有签批意见，说按照检察机关的建议去抓落实，批给常务副省长，交给发改委，是这样一层层落实。”张书华告诉北青报记者，检察建议书在党内通过后，检察机关按照法律程序，正式给省政府检察建议书。

王岩也坦承“当时压力可大了”。伊通河是长春市的母亲河，如果把河源的污染揭露，就等于把伊通河整个沿线的污染情况曝光在媒体之下，老百姓的反应可想而知。“所以我们那时候都在想这个事能不能做，做了影响大不大，毕竟过去是以牺牲环境为代价进行经济发展的，现在又要保护环境，这对矛盾怎么解决。万一为了最高人民检察院部署的公益诉讼试点工作，做了试点工作的内容，但却和当地经济发展的步调不一致，影响当地经济的发展，怎么办”。

面对公益诉讼试点中存在的这些困难，吉林检察机关的基本经验是从两方面突破。“一是高端决策，把所有的方案弄到省委省政府这个层面去决策；第二是想方设法说服行政机关，争取党政领导和检察机关形成共识，站在同一条线上非常重要。”张书华向北青报记者表示，以伊通河的案子为代表，公益诉讼试点工作从开始到现在是一点点来实现的，检察机关边学边干，边干边摸索，一点点难题的破解，不是刚开始就能预见今天的结果。

张书华还用“三部曲”来形容检察机关在行政公益诉讼中的工作流程。“第一是‘劝’，给你发个检察建议书叫你改正，让你启动内部纠错程序，劝你你改了，皆大欢喜。”在行政公益诉讼案件中，诉前程序重在通过检察建议的方式依法督促行政机关纠正违法行政行为。公益诉讼的目的在于纠正行政机关的违法行为，但是诉讼过程同样需要成本。因此，诉前程序给予了行政机关纠正违法行为的机会，在成本支出较少的情况下解决问题也避免了司法资源的浪费。

“如果劝你不听，那第二步‘告’，把你告上法庭，让你当被告，行政机关的负责人也怕上法庭当被告，他觉得丢不起这个人。如果法院作出裁判，你仍拒不执行，第三步就是‘罚’，拒不执行法院裁判的，可以依法对其负责人进行司法拘留，就形成了劝、告、罚这样一个层层递进、越来越严厉的行政诉讼体系，推动行政部门履职。”张书华说。

另一方面，行政公益诉讼能使各级行政机关和国家工作人员提高依法行政的意识和能力，推动政府的行政效率。张书华说：“行政公益诉讼是好事，因为检察院这把‘刀’可以帮行政机关削掉不依法行政这个‘把儿’，帮行政机关监管队伍。”蔡军生告诉北青报记者：“地方党政一把手每天需要处理的事情非常多，公益诉讼是一个办法，通过法律手段把一个突出的环境问题推到前台，引起当地领导的重视，要不然一天事务繁杂，从哪个事开始干起，千头万绪，不一定能够注意到。”现在吉林省一级的行政部门搞业务培训，有一课就是如何避免被提起行政公益诉讼。