民生三问：两票制 能否制住虚高药价？

1月9日，国家卫计委举行例行新闻发布会，解读国务院医改办等8部门日前发布的《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见(试行)》。

《意见》要求，公立医疗机构药品采购中逐步推行“两票制”，鼓励其他医疗机构药品采购中推行“两票制”。自2017年起，全国11个综合医改试点省(区、市)和200个公立医院改革试点城市率先推行“两票制”。鼓励其他地区执行“两票制”，争取到2018年在全国全面推开。

国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年指出，“两票制”是药品领域一项重要改革举措，目的是减少药品流通环节，使中间加价透明化，进一步推动降低药品虚高价格，减轻群众用药负担。

问 如何挤掉药价水分

流通环节压缩 中间加价减少

所谓“两票制”，是指药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。

《通知》要求，药品生产、流通企业销售药品应当按照发票管理的有关规定，开具增值税专用发票或者普通发票，发票的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。流通企业购进药品应主动向生产企业索要发票。公立医疗机构在药品验收入库时必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用。公立医疗机构不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货发票的证据，以便互相印证。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化的手段验证“两票制”。在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”，是规范药品流通秩序、压缩流通环节、降低虚高药价的重要抓手，是净化流通环境、打击“过票洗钱”、强化医药市场监督管理的有效手段。

梁万年指出，过去药品从生产厂家到医疗机构存在很多环节，有的四票、五票，甚至更多，层层加码，抬高药价，销售到医疗机构。老百姓要多付钱，医保基金也要多付钱。“两票制”从流通领域入手，把环节压缩，中间的水分大大减少。药品从生产厂家到医院，医院进的是什么价，卖的是什么价，中间过程开两票，税务部门能够看到每一票到底加了多少价。有利于及时发现违规的开票，并予打击处理。

福建省作为综合医改的试点省份，在全国首个推行了“两票制”。2009年，在全省药品采购供应工作中认真执行“两票制”。福建省医保办药械采购配送监管处处长张煊华说，药品采购不再向流通企业招标，直接招生产企业，让生产企业与流通企业的责任连带起来。并实行统一配送，减少配送环节。同时确定，生产企业向配送企业开具的发票为第一票，配送企业向医疗机构开具的发票为第二票。明确两票之间配送费用的差价标准，实行“见二验一”，即看到第二票要检验第一票，看是不是执行“两票制”，看两票之间的差价是不是很大。通过监管，遏制挂票走票现象，规范药品流通。

张煊华说，福建公开遴选出11家基本药物配送企业作为全省基本药物的配送企业，规定各个采购片区配送企业不能超过10家。这促进了药品配送企业的整合，全省配送企业的数量由原来的200多家减少到目前的62家，降低了流通成本。对于基本药物，取消分片配送模式，实行全省统一配送，配送费用由原来的5%—8%降低为3%—5%。药价也随之降下来了。

福建还建立了医保医师代码库，从制度上规范医生不能乱开药、开贵药，不能收受回扣。

问 如何遏制虚开发票

强化“两票制”查验 严查违规行为

张煊华说，药品流通的乱象需要多方共同治理。福建省新组建了福建省医保办。福建省医保办承担医疗保障相关政策的制定、医保基金的监督管理、医疗服务价格的谈判调整、药品耗材的联合采购配送和结算管理等职责。《关于进一步打击骗取医疗保障基金和侵害患者权益行为的通知》规定，药品耗材生产企业不执行“两票制”，通过代理商以底价包销、层层代理促销的，记入“黑名单”。药品耗材配送企业不执行“两票制”，虚开增值税发票，帮助不法药商过票洗钱，也记入“黑名单”。

梁万年说，药品集中招标采购机构要将“两票制”的执行情况，作为药品企业投标中标和配送的条件。投标时企业必须要承诺实行“两票制”。在制作招标文件时，也要把“两票制”作为必备条件。医疗机构在进货时，不仅要求配送企业提供发票，还必须要求配送企业提供生产企业那一票，并进行验证。

国家税务总局货物劳务税司副巡视员张卫指出，国家税务总局今年开通了全国增值税发票查验平台。从1月1日起，对医院购进药品发票，所有单位和个人都可以通过查验平台对发票中的开票日期、购销双方的信息、药品名称、药品的规格型号、数量、单价、金额等进行查验。

国家食品药品监管总局药化监管司司长丁建华认为，目前全国有12000家药品批发企业，通过推行“两票制”，未来会有一些不规范的企业面临淘汰。食品药品监管部门将把“两票制”执行情况纳入监管内容，在未来的日常检查、跟踪检查、飞行检查中，将把药品流通的货、账、票、款、证的一致性，作为重点检查内容。发现问题的，向当地的省级招采部门通报情况；涉嫌违反药品有关规定的，食药监部门将依法严肃查处并予以曝光。

问 如何保证药品供应

偏远地区可开三票 应急情况特殊对待

“两票制”实施后，会不会出现药品“断货”问题？《通知》要求，按照远近结合、城乡联动的原则，鼓励支持区域药品配送城乡一体化，打通乡村药品配送“最后一公里”。为特别偏远、交通不便的乡(镇)、村医疗卫生机构配送药品，允许药品流通企业在“两票制”基础上再开一次药品购销发票，以保障基层药品的有效供应。

梁万年指出，允许一些特别偏远、交通不便的地方再开一次票，是为了保证这些地区的药品供应。但只能为乡镇卫生院或村级医疗卫生机构配送，边远地区的县级以上公立医疗机构还是要执行“两票制”。这个口子不能放得太大。

《通知》要求，各地、各部门要积极为“两票制”落地创造有利条件，破除地方保护，支持建设全国性、区域性的药品物流园区和配送中心，推进药品流通企业仓储资源和运输资源有效整合，多仓协同配送，允许药品流通企业异地建仓等政策措施。

为保证“两票制”平稳落地，保障药品及时有效供应，《通知》还对一些特殊情况作了特别规定。一是顺应现代药品企业发展趋势，对药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业药品的全资或控股商业公司(全国仅限1家商业公司)、境外药品国内总代理(全国仅限1家国内总代理)可视同生产企业。对药品流通集团型企业内部向全资(控股)子公司或全资(控股)子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。药品生产、流通企业要按照公平、合法和诚实信用原则合理确定加价水平。二是为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急(抢)救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可实行特殊处理。三是对于麻醉药品和第一类精神药品的流通经营，仍按国家现行规定执行。