PPP配套政策明年将密集出台 落地规模或达两万亿

作为财政支出创新的重要形式，政府和社会资本合作(PPP)仍将担纲明年投资主力。《经济参考报》记者日前从业内获悉，2017年PPP或掀起2万亿元落地热潮，税收优惠、操作细则等相关政策将密集出台，鼓励与规范并举的政策框架将进一步完善。其中，财政政策重点将从“补项目”转向“补运营”。

从2013年底开始推广至今，PPP在我国推进已有三年，三年来几乎每年都保持着翻番的快速发展态势。尤其是在2016年，随着这一模式逐渐被接受，在地方财政收支矛盾加剧、地方债管理日趋规范的背景下，地方政府推动PPP的热情高涨，今年项目数量和金额也均再创新高。财政部数据显示，截至2016年10月底，PPP项目数量已经超过1万个，投资额超12.7万亿元。

展望2017年，业内认为，PPP仍将作为投资主力保持快速增长。一方面，明年经济稳增长仍需投资发力，另一方面，地方财政收支矛盾进一步加剧，财政扩张空间有限，基建投资将更多寄望于PPP等创新融资工具。

大岳咨询总经理金永祥对《经济参考报》记者表示，今年全年PPP落地规模大约在1.2万亿元到1.5万亿元，可以预计明年PPP仍将保持较快增长，落地规模有望达到2万亿元。“一般而言，只要项目正式签约，不论是融资还是垫资方式，都可以视作落地。因为合同已经形成约束机制和时间表。”

不过，他同时也指出，预计增速可能有所放缓，不会再像近三年来这样突飞猛进。一是因为前两年发改委和财政部推出了很多十几亿的大项目，明年主要是将这些大项目一步一步推进落实，新项目推出速度会有所下降。另外，伴随PPP的发展，一些问题逐渐显现出来，可以说，明年推进的过程，同时也会是问题暴露和解决的过程。

比如，金永祥指出，按照财政可承受能力评估，地方财政用于PPP的资金不能超过可支配财力的10%，今年已经有些地方接近或者达到这一上限，明年预计会有更多地方达到上限。此外，还有大量的项目，国有企业等社会资本方主体已经和地方政府签约，但是还没有和银行签约，明年这些项目要继续推进面临完成融资的挑战。这些问题不解决，都会制约PPP的推进。

财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌日前在全国财政系统PPP工作推进会上也坦言，一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版的BT(建设-转让)项目。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险隐患。

中国社科院财经战略研究院副研究员蒋震对《经济参考报》记者表示，PPP作为财政支出方式创新的重要形式，能够克服传统财政投入的缺点，利用政府和社会合作的机制去实现公共目标，未来这种形式可能还要继续深化。在他看来，政府如何采取各种措施推动PPP的健康平稳发展会是未来的重要内容。从“补项目”到“补运营”的转变，是一系列保障措施之一，社会资本关注的是从PPP项目中获得持续、稳定的收益，以及在PPP运营中顺利退出。政府要采取措施消除社会资本的顾虑，保障合理的成本补偿。

蒋震表示，政策层面还是要尽可能按照收益分享、风险共担相匹配的原则推动优化PPP的实施，对于收益的不确定性和风险的不确定性等一系列问题，要进一步细化，要有可操作的细则。

业内人士也指出，PPP项目的顺利实施，与配套政策是否健全密切相关。现行投融资、税收、财政补贴机制与PPP运作没有形成配套合力，地方政府在理解和认识上存在偏差而缩手缩脚，社会资本方因此也疑虑重重、参与度不高，PPP合作谈判多而结果少。当务之急是要加快制度建设，进一步细化部门分工，完善财税、金融、土地、融资、社会资本分工等一系列的政策扶持体系。

在金永祥看来，政府推出了大量项目，金融机构积累了资金存款，如何在二者之间架起桥梁以适应PPP的需要，这很关键。他指出，事实上，有些问题已经不是取决于政策和立法层面，而是要通过改革的方法去解决。

“PPP改革不亚于经济体制改革，它涉及经济体制、投融资、财政、行政体制改革，是一个非常系统的改革，尽管项目在全国火热推动，但我们必须认识到，PPP确实还处在初步探索阶段。”一位地方财政系统人士也告诉《经济参考报》记者，随着进一步的规范，以及项目的持续深入推进，PPP将迎来更加严峻的考验。