社保费“双重征缴”历史或终结

《中国经济周刊》 记者 王红茹︱北京报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第50期)

任何关于社会保险费(下称“社保费”)征缴的风吹草动都会引发关注。

12月12日，河南省人民政府发布《关于社会保险费改由地方税务机关征收的通告》 (下称《通告》)。《通告》显示：自2017年1月1日起，河南的社保费征缴工作将从社保部门转移到地税部门。

社保基金，一向被称为“保命钱”，与百姓密切相关。而目前存在的社保、地税“双重征缴”体制既分散凌乱，不利于社保费的征收，更不是未来的发展方向。问题的关键是，两者合二为一之后转给哪个部门征收更为高效？这不仅涉及我国社保费的征缴体制改革，更关乎8000多万退休职工养老金的发放。

最新的消息是，目前国务院已委托第三方对我国的社保征缴体制进行综合评估。不久，社保、地税“分权而治”的乱局或将被打破。

22个省级税务机关代征社保费

自2017年1月1日起，河南省社保费将改由地税机关统一征收。不仅河南，据《中国经济周刊》记者不完全统计，目前已经有河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏及宁波、大连、厦门市等22个地方税务部门实现了税务机关代征社保费。

其实，31个省份加上5个计划单列市，我国共有36个省级地税机关。由于上海和西藏没有设立地税局，全国共有34个正厅级地税局。除去上述22个已经实现了税务机关代征社保费的地方，目前全国还有北京、天津、山东、四川、广西、江西、山西、贵州、新疆、吉林和深圳、青岛等10多个地方的社保费依然是由当地的社保部门征收。

目前我国的社保征缴模式主要有两类：一类是“社保征收模式”，即由社会保险经办机构负责征收社保费；另一类是“税务征收模式”。而“税务征收模式”可以分为两种：一是“税务代征模式”，即社会保险经办机构负责核定缴费数额，由税务部门负责征收；二是“税务全责征收”，即税务部门负责包括缴费数额核定、征收在内的全部征缴环节。

根据上述分类，目前已经实现了税务机关代征社保费的这22个地方到底属于哪类模式？一位业内人士告诉《中国经济周刊》记者，目前这22个地方，大部分采取的是“税务代征模式”，即征收基数还是由社保部门核定；只有厦门等少数地方实行了“地税全责征收”，即由地税部门核定征收基数，“其实，大部分地税部门充当了一个‘助手’角色。”

与此同时，作为一线城市的北上广深，仅有广州实现了“地税全责征收”。北京社保费征收金额巨大，有学者测算每年高达3000亿元以上。因此，北京未来将实施什么样的社保征收模式，对全国地税系统有着不同一般的意义。

北京也有进展。公开资料显示，今年7月7日至8日，北京市地税局相关部门负责人到厦门市地税局考察学习社保费征收工作经验，并跟厦门市地税局就社保费“全责征收”问题举行了座谈。此次座谈会传出一则信息：

北京市地税局明年1月1日起接手社保征缴工作，社保费征缴与厦门市社保费征缴模式相似，也将采取“全责征收”的模式。

一位知情人士告诉《中国经济周刊》记者，“这个事据说北京市委都已经定了，但是两个部门还未最终达成一致，明年1月1日起能否实施还未可知。”

社保费“双重征缴”体制已存在近20年

两个部门同时征缴社保费，有其历史原因。

我国的社会保障制度改革始于上世纪80年代，90年代发展迅速，其实是应对经济转轨所带来的社会波动的产物。从1998年开始，为保障企业离退休人员和国有企业下岗职工的基本生活，中央提出了“两个确保”的工作目标。

“两个确保”是指确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。一位业内人士向《中国经济周刊》记者透露，“1998年以前，都是当时的劳动部门在征收，‘两个确保’以后，就出现了劳动部门转给地税部门征收的情况。”

基于当时一些地方的社保征缴工作已经移交给了地税部门的现实，1999年国务院出台的《社会保险费征缴暂行条例》，提出了“双重征缴”体制模式。

《社会保险费征缴暂行条例》第六条规定：“社保费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。”

2011年7月1日正式实施的《中华人民共和国社会保险法》对各项险种的征收管理进行了比较详细的规定，仍没有明确规定社保费的征缴机构，只是笼统地提到“社保费实行统一征缴，实施步骤和办法由国务院规定”。

立法上的欠缺，直接导致了我国的社保费“双重征缴”体制持续存在至今，一定程度上造成了征缴主体的混乱。

社保、税务两部门共识难达成

一直以来，针对社保费是否应该统一由地税部门来征收的讨论不断，但由于社保征缴涉及到财政部、税务机关和人社部等相关部门，多年来各方对此并没有达成共识。

现实中，地税和人社两部门之间一直存在着博弈。“难就难在这两家互不相让。”一位不愿具名的财税专家向《中国经济周刊》记者表示，“现在的‘双重征缴’体制总是不好的，国家要将其统一起来。”

但是，社保征收与税务征收，究竟孰优孰劣？

有主张由社保部门征收的，其理由主要有两点：首先，社保部门熟悉各项社会保险政策和业务，由社会保险经办机构负责征收具有先天的优势。其次，社保部门征收有利于高效管理全民社会保险关系。社会保险经办管理服务贯穿于登记、审核、征缴、待遇发放、服务等整个管理服务过程，征缴只是其中一个环节。社会保险经办机构负责征缴，能够保证信息流和资金流无缝衔接，有效地维护参保人的社会保险权益。

也有人主张由税务部门征收，其理由也有几点：首先，地税机关是专职组织收入的政府执法机构，有独立的征收体系，可从体制上实现“税务收、财政管、社保支、审计查”的多部门管理格局。其次，全国地税系统有接近40万人的专业税收团队，征收能力强大。第三，金税三期工程能够实现全国征管数据应用的大集中，实现全国国地税征管应用系统的版本统一。“国地税之间都是能沟通的，有利于提高征缴效率。”

两部门博弈的背后，有利益之争？

“都没有个人利益，收上来的钱都不可能往自己兜里揣，其实也就是部门利益之争。这个事归你管，至少事权在这儿。哪个部门都想自己的权力大一点，归自己管的事多一点。”上述财税专家表示。

养老保险收不抵支加速“双重征缴”体制改革

目前，我国的养老保险收不抵支状况严重。根据国家统计局数据，目前全国60岁以上老人总数超过2.2亿人，未来还将以每年1000万的人数增加。

由于老龄化严重，从全国范围看，越来越多的省份出现养老保险基金收不抵支的现象。

据人社部部长尹蔚民在今年2月举办的国务院新闻发布会上公布，2015年，即使加上财政补贴，当期养老保险基金收不抵支的省份已经达到7个，比2014年增加了4个。而如果不算财政补贴，当期养老保险基金收不抵支的省份已有20多个。

由于领取养老金的人越来越多，各级财政对基本养老保险基金的补贴力度也在逐年加大。一位业内人士告诉《中国经济周刊》记者，1998年财政补贴养老金缺口才20亿元，2015年财政补贴达到了4160亿。另据清华大学公共管理学院教授杨燕绥测算，2016年的财政补贴额预测将超过5000亿元。

时任央行金融研究所所长姚余栋的“超老龄社会”课题研究显示，15年后，中国养老金缺口将达4.1万亿元；35年后，这一缺口将约为6.1万亿元。这也就意味着，未来养老金缺口将成为一个常态。

那么，补养老金缺口的钱从哪里来？财政兜底补贴是必然。

从2015年1月1日开始正式实施的新预算法明确指出，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，并实行全口径预算管理，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四本预算，都纳入预算管理。

“因为社保的收支已经纳入国家预算管理，一个地区的社会保险、养老保险如果出现赤字，地方财政公共预算必须补贴，否则做不到‘两个确保’。”上述不愿具名的财税专家告诉《中国经济周刊》记者，其实刚开始财税部门并不想管社保费征收的事，但是在实施“两个确保”以及财政一般公共预算兜底后，财税部门就不能袖手旁观了。

“实施一般公共预算财政兜底，财税部门在社保征缴方面就得掌握主动权，做到应收尽收。否则，该收的收不上来，不仅一般财政公共预算兜底补贴得多，财税部门的权利和义务也不对称，更不利于全口径预算平衡。”上述财税专家表示。