媒体：警察法大修，促规范化执法落地

近日，《中华人民共和国人民警察法(修订草案稿)》公开征求意见。草案稿从原有的52条增加至109条，对这部法律进行了较大修订，其中不乏社会各界普遍关注的内容。这是人民警察法实施20年来最大一次修订，对于全面提升人民警察职业化、专业化水平，以规范化执法维护社会公平正义，都具有深远意义。于改革和法治的背景下，我们期待这部法律的修订能够引领改革、促进法治、大胆创新，以更加科学、先进、严谨的立法充分回应时代需求，推动中国警察法治全面发展。

1 科学分类，确立警察职业化的基准

不久前上映的影片《湄公河行动》，以良好的口碑赢得观众赞誉，也让人看到缉毒警所面临的巨大危险与牺牲。很明显，这种高风险的警种与平时坐在办公室里办理户籍的警察差异极大，如果在工资待遇、福利保障和平时管理上采取完全相同的制度，无疑有失公允，不利于警察的职业化、专业化建设。

现代社会公共安全治理极为复杂，需要设立不同的警种分而治之，社会治理精细化推动了警察职业分类的细密度。虽然都是警察，但不同岗位的需求并不相同，在确立人民警察通用的条件基础上，不同的岗位承担不同的执法任务，需要设计不同的资质要求和准入条件，采取不同的管理方式，规定不同的福利待遇和保障措施。这是警察职业化、专业化建设的前提，也是警察执法适应现代社会治理精细化需要的必然要求。

我国的警察包括武警和人民警察两大类。武警已有专门的武警法规范，人民警察又包括公安机关警察、司法警察、国家安全机关警察、铁路警察、航运警察、林业警察、空警、缉私警察等等。现行警察法明确规定：人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。可见，立法的调整规范对象并不周延，并没有包括所有的人民警察种类。此次草案稿拟将人民警察进行限定：“本法所称人民警察，是指公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员。”这意味着立法将更加集中专注于公安机关警察的调整，那么除此之外的人民警察如何立法规范？这是修法需要考虑的重要问题。

单就公安机关管理的人民警察而言，一般也分为治安警察、户籍警察、刑事犯罪侦查警察、交通警察、外事警察、经济犯罪侦查警察、网监警察、禁毒警察等不同类型。而长期以来，人民警察执法所面临的一个突出问题是：立法赋予的多样化执法职能与警察的素质能力之间的矛盾。由于立法确立的是一种“大警察部门”，公安机关的职权范围极为广泛。草案稿第十二条规定警察职责多达23项之多，职业范围涉及公共治安、户政管理、刑事执法、内勤保障等多个属性不同的类别，不同类别的职权差异性较大，对执法者提出了不同的专业要求。每一项职责的专业性都很强，法律性、政策性要求都很高。有效承担这些职责，需要建立分类科学的职业警察队伍。

但现实中，整个人民警察的职业建设并没有完全按照职权进行科学分类，警察执法专业能力不足，难以适应复杂社会治理的需要。例如基层派出所，几乎承担上述所有的一线执法职能，而在基层警察队伍建设上，却往往缺乏完善的分类管理和专业训练。因此，适应社会管理专业化、精细化要求，人民警察法的修改应当在合理设定自身调整对象的前提下，建立科学的人民警察分类制度，并在设立基本通用的准入条件基础上，按照所承担的不同职能针对不同类型的警察设计专业的资格标准和培训管理制度。这种分类管理，是确立人民警察职业化的基准，也是提高警察执法公信力、增进社会公平正义的重要法制基础。

2 规范权力，扣住执法理性化的关键

警察法在属性上是组织法，其核心职能之一便是设定权力、规范权力、保障权力、监督权力，始终让人民警察的执法权在法治轨道上理性运作。因此，规范警察权，乃是扭住执法规范化的关键。

近年来，在几乎透明的自媒体环境下，应对社会转型过程中日益增多的矛盾纠纷，社会公共安全治理压力剧增，人民警察越来越面临执法上的诸多挑战。一方面，现实中警察暴力执法、封闭执法、利益循环等事件屡有曝光，警察权被滥用成为舆论批评的焦点之一；另一方面，当公众的人身安全陷入困境、公共秩序出现混乱，警察失职渎职、维护社会公平正义不力又成为公众指摘的重心。这种“两难”境况，很大程度上反映出对警察执法权的规范不足，权力的边界不清，从而让警察执法面临权威性与有效性的双重挑战，也深刻影响到警察的职业认同感和获得感。

与现行警察法相比，草案稿侧重于权力规范，不仅划分了公安事权(第四条)，提出国家建立与事权相适应的公安机关管理体制和人民警察保障制度；更从普遍性意义上确立警察执法权的法治原则(第七条)和行使适度原则(第八条)，明确规定严禁滥用、超越权力，“人民警察实施限制人身自由的强制措施和处罚，应当严格遵守法律规定的条件和程序”“有多种措施可供选择的，尽可能选择对公民、法人或者其他组织合法权益造成最小侵害的措施”。虽然这些规定还是原则性、抽象性条款，但有助于我们据此评判现实中的警察执法活动，并通过一次次的运用和评判，塑造警察执法的应有规则习性。

当然，对警察权的规范，始终需要贯彻“平衡”的价值理念，正当权力的授予需要伴随着责任的提前设定。例如草案稿还拟规定：县级以上人民政府公安机关，遇有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件或者发生上述灾害、灾难、事件的紧迫危险，可以在一定的区域和时间，采取交通管制或者现场管制措施。“必要时，经省级以上人民政府公安机关批准，可以实行网络管制。”虽然设定了条件和程序，但对“网络管制”更需采取慎重态度。