法学界集体发声：对网约车限户籍既不合理也不合法

□　本报记者　万学忠　王开广

近日,中国经济法学会组织的“经济法30人论坛”第一期,专门研讨了网约车管理问题。这一研讨列入了中国法学会的学术支持计划,也是法学界对网约车新政首次集体发声。

与会法学界人士批判了一些城市对网约车的管制思维,并在一些原则问题上达成共识:对网约车准入实行户籍限制和车型限制,既不合理也不合法,“网约车新政”应该在科学立法、民主立法过程中产生；应以竞争思维指导制定网约车细则,尊重市场,让市场对出租车运营模式作出选择。

厘清网约车新政的目标

各地出台网约车细则的政策目标是什么?从目前北京上海等地的征求意见稿看,除了解决市民出行,政府还考虑了环保、安全、疏堵等目标,且出行并不是优先级。

“将若干价值取向同时加在一个细则中,则其基本目标就被淡化了。”中国政法大学民商经济法学院刘继峰教授分析,如果存在多个政策目标,应当理清基本目标和辅助目标。只有在不干扰核心目标的前提下,再尽可能兼顾辅助目标。不是本规范所能解决的问题即为辅助目标,例如,环境问题是治理环境的系统工程,单单以限制网约车无法完成这个重任；再如,安全问题可以通过加强监控措施、刑罚的威慑力来实现；还有,城市规模等问题应当从宏观城市发展规划制度设计上去协调和规制。这些,都不是以限制网约车市场准入的方法能实现的。网约车细则应当主要针对网约车的市场资源配置进行监管。

北京大学法学院沈岿教授也认为,目前监管网约车的规章、政策,应该定位于合理配置资源、促进行业更新换代。

尊重网约车的市场功能

北京大学竞争法研究中心主任肖江平教授分析,我国20世纪70年代末以来的改革所走过的路,是一条市场化的道路。但横向观察,交通市场的市场化程度远不及其他大多数市场,出租车市场尤为严重。实际上,20世纪90年代以来出租车市场多次萌动改革,但都是微澜死水。出租车市场改革的内在阻力之大,超过其他市场。近几年网约车的兴起,终于以市场的力量从外部掀起了出租车市场的改革,并从总体上形成了市场主体多元竞争、消费者多种选择、价格初步体现供求关系等市场经济应有的一些特征。

对出行市场特别是出租车市场与其他市场稍作比较就会发现,出租车市场改革之难,并不是市场本身的特殊性,而是既有利益机制的惰性。尊重市场,将市场对出租车运营模式进行选择,应当成为网约车市场监管制度设计的基本理念。

肖江平指出,网约车细则和整个出租车市场改革,应当以大力培育市场为第一要务。“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”衡量出租车市场监管制度设计是否合理、合法,必须考察其是否体现“企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换”,必须考察其是否存在“市场壁垒”,是否有利于“提高资源配置效率和公平性”。

要合法行政合理行政

沈岿教授指出,“网约车新政”应该符合合法行政、合理行政的要求。

合法行政,即“网约车新政”的细则不应当与现行的上位法相冲突。以对网约车驾驶员户籍方面的规定为例,根据行政许可法的规定,行政许可的设定不能限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务。行政许可法毫无疑问是“网约车新政”的上位法,可以认为北京市网约车管理细则中对户籍的规制违背了上述体现市场统一原则的规定。

从合理行政的角度看,北京市网约车管理细则中对户籍的规制可能是出于北京市人口数量、经济发展水平、交通拥堵状况和空气质量的考虑,但合理行政要求比例原则,比例原则中的妥当性原则,就是要求行政所采用的手段确实可以实现其目的。然而,仅仅在网约车行业进行户籍限制是杯水车薪,只要其他大部分行业没有对户籍进行限制,网约车一个行业对户籍的限制是无法解决问题的。

除户籍限制以外,“网约车新政”中对车型的限制也不符合合法行政、合理行政的原则。一方面,对车轴距、排量的要求找不到上位法依据；另一方面,网约车的定位应当由市场进行自主选择,市场有选择高档车、中档车或低档车的自由。如果将“网约车新政”的目标正确定位于整个出租车行业的合理化,那么就不应当在车型上对传统出租车和网约车差别化对待。

目前来看,“网约车新政”的立法程序显得过于仓促。沈岿教授呼吁,网约车新政”应该在科学立法、民主立法过程中产生。

以竞争思维制定细则

中央财经大学法学院吴韬教授分析,长期以来,网约车市场是自由竞争的市场。此次网约车监管政策的管制化,实际上是用已被证实失灵的传统出租车管制手段来管理网约车,其政策效果十分令人忧虑。这可能使毫无管理的黑车卷土重来,进而使安全、疏堵等目标也落空。当下,应呼吁以竞争的思维指导制定网约车细则,乃至改造传统出租车政策。通过市场平衡传统出租车和网约车的比例；在竞争中寻求合理的市场退出,实现网约车数量的合理平衡,从而避免再次陷入管制化的泥淖。

肖江平教授指出,出租车市场改革长期停滞不前,使得市场体系发育不够。网约车的出现和发展,对于出租车市场体系的培育功不可没。北京、上海等地限制外地户籍人士成为网约车司机,公布细则的所有城市都要求轴距超过传统出租车平均水平、人为划分车型定位,上海人为划定网约车区域(如上海不允许网约车接受火车站、机场出发的订单),等等。既不合法,也不合理,显然属于政府干预过多、人为阻碍市场的决定性作用。我们必须呼吁从摒弃限制外地户籍,取消人为划分车型,放开其城市内的运营区域等入手,全面清理、删除细则中违背市场规律、违反政策法律的规定,让出租车市场以至整个出行市场健全起来、活跃起来。

本报北京11月11日讯