三问网约车细则:特大城市出行路在何方?

新华社上海10月18日(叶健 徐蕊)近日，多地网约车细则发布后，引起了公众热议。尤其是京沪针对户籍、车型的限制，更是引起了不少人的疑问。在诸多严格的网约车细则背后，法律依据何在？对于特大城市，网约车到底是“添堵”还是“解堵”？网约车若受到规范后，公众出行是否会受到影响？

人车限制违法？法律专家：依法合规

在京沪网约车细则发布后，不少人都注意到，在针对网约车司机的要求中，明确了要求北京或上海当地户籍。在外来人口占比超过三分之一的北京、上海，这一要求引起了不小非议。

此前，一些舆论质疑，要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，显然属于“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的情形，因此直接违反《行政许可法》第15条规定。

但是法律专家并不认同，知名法律界人士张毅表示，网约车是由国家设定的行政许可，并非地方设定行政许可，因此《行政许可法》第１５条不适用。

通过查阅《行政许可法》发现，第１５条规范的对象是“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章”设定行政许可或临时行政许可，但网约车却是中央政府设定的行政许可。

所以，张毅认为，网约车地方细则属于《行政许可法》第１６条项下的“规定权”，即“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”。

作为京沪网约车细则的上位法，查阅最新修订的《北京市出租汽车管理条例》和《上海市出租汽车管理条例》可以发现，其中第十一条明确规定，出租车驾驶员必须具备有本市常住户籍或户口。

网约车缓解出行难？大数据：载客效率低、道路压力大

在很多人印象中，网约车是缓解出行难的不二利器。的确，通过“互联网＋交通”打破信息不对称，为乘客减少了未知的等待时间，也降低了出租车司机的空载率。但是，每个人在微观层面的最佳选择，汇集到宏观层面，可能就产生新的矛盾。

根据多方调研，目前在上海，主要打车软件平台上注册车辆数达到９０万，实际接单的车辆规模约为１５－２０万辆／日，客运量约在５５万人次／日左右。相比之下，上海５万辆左右出租车每天的客运量，在２０１０年就超过３１０万人次。

可见，网约车以更多的车辆，运载了更少的人。而且，这还是在补贴刺激之下的成绩。如果补贴逐步降低乃至取消，网约车的客运量还会持续走低。

实际上，上海市出租车客运量自２０１０年到达３１４万／日的峰值后，已开始逐步回落。这说明，分流的客运量更多地被公共交通所消化。近年来对于网约车过度旺盛的需求，不是因为市民出行需求增加了，而是因为网约车的价格被扭曲后脱离了市场规律。

上海财经大学副教授冯苏苇就认为，平台采用对司机、乘客两端持续补贴，出行的价格机制被扭曲，乘客的机动化需求也由此被诱发出来，导致网约车使用频次大幅增加，这些因素或会抵消专车、合乘所带来的小汽车出行减少效应。

由于网约车的大量涌入，给上海约每天新增加交通量２５０万车公里，而且主要集中在中心城及近效区范围，约占该区域道路交通出行量的２－３％。

可不要小看这新增的２－３％，因为上海交通道路压力已经是高位运行，每多一点都可能是“最后一根稻草”。

相关专家告诉记者，近几年，上海小汽车以平均每年１２％的速度递增，但道路长度年均增长速度仅为１．７％，道路的供需矛盾日益突出，上海市的道路资源不可能支撑个体化交通方式比例较高的交通模式。

所以，随着大量网约车的涌入，虽然少数市民觉得叫车更方便了，但大数据显示的结果是，只是大家“坐在车上、堵在路上”的时间更长了而已。

“无论是因为道路空间分配还是空气质量管理，几乎没有一个特大城市能够放任小汽车的使用，而必须约束甚至管制”，同济大学交通运输学院教授、博导陈小鸿也认为，“网约车大规模出现前，上海出租车运量基本稳定并逐年小幅下降，只是在高峰及特殊气候情况下才会打车难。”

特大城市出行路在何方？专家：公共交通！

缓解特大城市出行难，小汽车的作用甚至是弊大于利。

还是用数据说话，上海市城乡建设和交通发展研究院副院长薛美根表示，就中心城道路交通客运量（不含步行）而言，小客车和出租车用７５％的道路资源承担了４０％的客运需求，而地面公交用３％的道路资源承担了３５％的客运需求，其余为非机动车承担——可见，小客车和出租车客运效率远低于公交。

不少市民担心，在网约车受到严格规范后，未来特大城市出行是否会更加难了？

为此，记者采访相关专家发现，随着公共交通的完善，上海的出行正在变得越发便捷。

薛美根告诉记者，截至２０１６年上半年，轨道交通里程（含磁悬浮）近６２０公里，中心城轨道站点６００米半径覆盖率为３８％；地面公交线路１４３７条，中心城公交站点５００米半径覆盖率达到９１％；８６．４％的轨道交通站点周边走１００米以内，就能找到地面公交站点和线路。

用一个数据就能显示上海交通的相对便利。目前，上海小汽车保有量控制在１５０辆／千人，不仅远低于北京、天津、浙江、江苏等发达地区，甚至比一些中西部省份还要低。显然，不会有人认为上海市民买不起车，更多还是因为公共交通相对便利，没车也能相对方便出行。

而且，上海的公共交通还在持续推进中。薛美根表示，到２０２０年，上海将建成８００公里的轨道交通网络，形成以轨道交通为骨干，公共汽电车为基础，客运交通枢纽为衔接，与国际大都市地位相匹配的国家公交都市。