耕地保护困局：“文件式”执法 保护“纸上谈兵”

文书“令牌”难挡经济利益诉求

记者了解到，虽然金溪县新开发的旱地大部分成了企业经济林，改变了土地用途。但当地仍旧将这些旱地作为耕地纳入了占补平衡范畴。

金溪县国土资源局局长吴少华坦言，这样做肯定是不合适的。

国土资源部门之所以既没有强制要求企业整改，还将这块已不是耕地的“耕地”纳入占补平衡范畴，背后是支持地方经济发展的压力。

吴少华说，一方面金溪县发展快、用地需求大，国土部门只能通过耕地占补平衡政策解决。另一方面，金溪县以芳樟为原料的香料产业发达，正邦林业公司又是大企业，种芳樟对县里经济发展有利，所以不好采取强制措施。

同时，吴少华表示，因为没建设灌溉设施，那块旱地作为耕地使用存在缺陷。在农村一些良田都会抛荒的情况下，如果要求只能种植农作物，很难承包出去。

九江县国土资源局副局长赵宋记告诉记者，“文件式”执法有时也是“无可奈何”。对于治理农村违建来说，国土资源部门基层工作人员人数有限，难以时刻盯住每一起违法行为整改情况。

“此外，对耕地保护负主要责任的国土部门，对破坏耕地的违法行为没有强制执法权。一些处罚措施的强制执行，必须要通过法院走程序。”赵宋记说，因为比较麻烦，有时难免出现以“文件”处罚代替实际执法的情况。

与此同时，九江县国土资源局另一名干部向记者表示，对于退休干部违章建房，县国土资源局和镇里肯定有责任。但是，因为近年来宅基地比较难申请，在农村未批先建、违法占用耕地建设房屋情况确实比较普遍。涉及老百姓的住房需求，管理起来确实比较困难。

与此同时，记者还了解到，在处理违法占用、使用土地的行为时，部分地区甚至存在以罚代管的情况。这种做法降低了职能部门严格执法的意愿，一纸文书的“文件式”执法反而成为规避“不作为”责任的“挡箭牌”。

采访中，一名欲将耕地建房出售给记者的村民表示，在当地如果“能找到人”，即使违法建房出售被发现，只要交一些钱就不会被追究。而另一位违法占用耕地建房受访者则明确表示，当初就是因为相关部门罚款后就没再追究，自己才会把房子建起来。

耕地保护还需加强督查

截至记者发稿，九江县有关部门已通过联合执法将刘英勇的违建房拆除，并决定在全县范围内展开保护耕地的专项行动，并对因不认真履行职责，造成违规建房的主要责任单位和责任人进行问责。

金溪县国土资源部门再次对责任方下达了改正违法、违规行为，恢复耕地用途的通知。吴少华表示，如果企业这次再不进行整改，将于今年9月份收回企业对耕地的承包经营权。

2016年6月，经国务院同意，国土资源部会同有关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)调整方案》印发实施。《调整方案》要求，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

记者梳理发现，近年来，除了个人和企业违法、违规占用耕地的行为难以禁绝，一些政府部门知法违法，因非法占用耕地而被约谈或者通报的事情也时有发生。2015年8月，国土资源部官网就对重庆市合川工业园区违法占地案、宁夏回族自治区银川市永宁县违法占用基本农田开发闽宁产业城案、内蒙古山路能源集团有限责任公司违法占用耕地建设光伏电厂案等6起国土资源违法违规案件进行了通报。

相关专家认为，无论是对个人和社会经济组织违法占用耕地进行“文件式”执法保护，还是部分地方违法占用耕地，虽然存在一些客观原因，但是本质上所反映的问题还是，目前耕地保护意识不强、执法不严。

耕地保护事关国家的粮食安全，是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。中国社会科学院农村问题研究所研究员李国祥表示，对于保护耕地仅落在文件纸和口号上的行为，需引起重视，有关部门对此要进行调查，追究履行职责不力的单位及相关负责人的责任，强化基层政府和职能部门落实耕地保护责任的意识。

与此同时，李国祥表示，除了强化督查和追责，对于这些事件背后的深层次原因，以及基层耕地保护中存在的一些客观难点，相关部门也应进行深入了解，寻找解决办法。