承包地“变现”记：进城农民“退地”观察

编者按：农村承包地、宅基地是农民最重要的土地财产权益。随着城镇化加快，一些已在城镇站稳脚跟的进城农民，希望“变现”其留在农村的“两块地”，尝试各种农地有偿退出的办法。当前，不少来自基层的退地尝试，在保障农民利益前提下，找到盘活农地资源、实现城乡市场要素高效配置的路径，助推农民市民化进程。

承包地“变现”记

——进城农民“退地”观察(上)

退地是现实需求，也是理性选择

作为全国城乡统筹改革试验区的重庆市，不少农民在城镇已有稳定的职业和住所，享受到城镇教育、医疗等公共保障，同时他们在农村仍保留宅基地、承包地等土地权益。对一些进城农民来说，人地长期分离，一方面使农地资源难以有效盘活，加剧承包地撂荒或宅基地闲置，不利于农业农村发展;另一方面，农地作为进城农民重要财产权益，价值无法“变现”。

作为全国第二批农村改革试验区，重庆梁平县全县承包地面积近百万亩，农民约有72万人，其中超过4成常年外出。随着大量农村人口转移到城镇，放弃了农业生产，不少农民确实有退出土地的意愿。为此，重庆梁平县从2014年开始进城农民整户退地试点。今年5月初，梁平县川西村9社7户农民，向社集体经济组织申请整户退出承包地，面积超过26亩，退地农民每亩地将获得1.4万元补偿。

土地有偿退出，来自于农民现实理性的选择。半月谈记者在川西村了解到，这7户退地农民进城多年，有着稳定的职业和居所。45岁农民王元伟在外打工已20多年，在建筑工地干木工，月收入有1万多元，加上妻子经营餐馆，一家人日子过得还算富足。王元伟说，自己既不会种地也不愿种地，家里近7亩承包地，以前免费送给亲戚种，2014年又以每亩约700元的价格流转给大户种莲藕和水稻。“流转当年，大户按时足额交了租金，但第二年莲藕价格暴跌，直到现在还有一半的租金没付。”

谈到为何愿意退地，王元伟说：“土地流转有风险，与其一年一收租金，不如直接退地获得一次性补偿更划算。带着近10万元补偿金，一家人就算完全‘洗脚进城’了。”

在川西村，农民冯辉禄从上世纪90年代初起，就东奔西跑各地打工，几十年都没摸过锄头下过地，也从没依靠土地生活。如今全家人已从村里搬出，把家安在了福建厦门。冯辉禄这次回村，就是专门处理退地的事。“自己拿到退地补偿后就要回厦门了，彻底和土地‘脱钩’了。以后可能就只能一年回来一次走走亲戚了。”

重庆市巴南区也在做类似的退地尝试。最近，巴南区天星寺镇芙蓉村有7户农民将土地承包经营权、集体经济收益分配权等农村权益退还社集体经济组织，在获得相应退地补偿的同时，也自愿注销集体经济成员资格，转户进城。同时，在确保土地集体所有权性质不变、土地用途不变的前提下，农业公司与社集体签订了土地流转协议，对这7户农民退出的土地进行综合开发，发展规模经营。

五步流程确保承包地退出平稳有序

进城农民整户退地，目前处于摸索阶段，一些基层做法值得总结。在梁平县，为了保证改革平稳推进，减少社会风险，县里按照封闭试点的原则，重点做了五项政策设计：一是设定退地门槛。须同时满足有稳定职业或经济来源和有稳定住所两项条件，才能整户退地。川西村9社搞退地试点时，有21户农民提出了退地申请。经严格审核，最后只有7户完全满足条件，进入退地程序。

二是明确退地流程。农民提出退地申请后，需由集体经济组织成员会议讨论同意、公示、备案并向社集体交还《土地承包经营权证》。

三是确定退地价格形成机制。退地价格由集体经济组织与退地农户充分协商，根据当地经济发展水平及不同地类、地块位置，综合考虑本轮土地承包期(至2027年止)剩余年限和年均土地流转收益等因素，确定退地补偿价格。川西村9社召开了3次村民代表会，共同协商退地价格，最后确定了每亩1.4万元的补偿标准。

四是筹措退地资金。采取县、乡镇财政补助一点、集体经济组织自筹一点的办法，筹措退地周转金，用于支付退地补偿款。川西村7户进城农民退地补偿就由退地周转金先行垫付。

五是建立退地利用办法。按照“农地农用”的原则，农民退地后，社集体可将土地经营权流转给农业大户经营，不改变土地用途和性质。每年流转收益用于归还周转金，超额部分作为社集体经济组织收入。

梁平县农村改革办公室副主任吴正远说，通过退地试点，一方面“变现”了农民承包地财产价值，使农民带着财富进城。另一方面也没有改变农地集体所有性质，不会冲击土地制度的稳定性。

顶层设计需完善，社保空白要填补

记者在退地试点地区发现，由于承包地退出事关群众切身利益，直接牵涉土地改革全局，一些国家政策在基层难以突破，一些难题也需要在改革过程中逐步给予回答。

在梁平县，目前整户退地面积控制在26亩左右，这主要是出于封闭运行、防控风险的考虑。吴正远说，退地改革要进一步推广，有两个问题需要顶层设计给予解答：一是到2027年第二轮土地承包期结束后，对于退地农民交还给社集体经济组织的土地，是否应该向本集体经济组织成员重新分配，目前国家政策、法律尚不明确。二是在对农村土地征用时，为了保障农民生存，目前国家有较为完善的征地农民养老保险等保障政策，但针对自愿退地的农民，相关配套社会保障政策尚处于空白阶段。

基层干部和退地农民建议，针对农民土地退出的现实情况，国家可考虑择机出台农民自愿退地养老保险，有效保障农民退地后的基本生活，减少改革风险。

同时，在梁平县退地试点中，采取“财政出资 社集体经济组织自筹”方式，建立土地退出周转金，解决退地补偿问题。从目前来看，由于退地补偿是一次性支付，周转金面临着较大的筹措和资金平衡压力。

在川西村，7户农民退地需一次性支付40万元补偿，而社集体将农民退出的土地再流转给大户，每年租金收入不到2万元。即便大户每年按时支付租金，社集体要完全偿付周转金，需要20年的时间。基层建议，要使农民退地平稳运行，应配套完善的土地退出周转金筹集机制，减轻资金压力。(半月谈记者　李松)