互联网约租车如何纳入监管体制？

对于不同的出租车经营业态，世界上大部分城市往往在纳入统一监管框架的同时，也采取差异化监管制度。譬如，对于巡游出租车，各大城市普遍倾向于采用最严格的监管机制，同时实施数量控制、质量控制和价格管制；但是，对于约租车，多数城市并不实施数量控制；很少实施价格控制，或者只设定最高（或最低）的价格限制，转而赋予约租车管理公司更大的定价权；在质量或安全方面，则往往设定和巡游出租车同样严格、甚至更为严格的监管标准。

如果中国下一步把专车正式界定为互联网约租车，政府应该对它实施怎样的监管机制呢？

约租车在中国并不是一个人们熟悉的术语。尽管许多城市的出租车公司都为消费者提供了以无线电、电话等形式进行预约的业务，但是它从未成为独立的经营模式，而只是附属于巡游出租车之上。在政府正式的管理文件或法律法规中，“约租车”一词的出现也相当晚，此前的《城市出租汽车管理办法》、《道路运输管理条例》，乃至各个地方的出租汽车经营管理条例（办法）都没有涉及。一直到2014年9月，在由国家交通运输部发布、今年1月1日正式实施的《出租汽车经营服务管理规定》（第16号令）中才第一次出现。

该规定中涉及约租车的有第20条、第30条和第41条，分别规定：1、县级以上道路运输管理机构应当按照出租汽车发展规划，发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。预约出租汽车的许可，按有关规定执行；2、预约出租汽车驾驶员只能通过预约方式为乘客提供运营服务，在规定的地点待客，不得巡游揽客；3、各地应当根据实际情况发展出租汽车电召服务，采取多种方式建设出租汽车电召服务平台，推广人工电话召车、手机软件召车、网络约车等出租汽车电召服务。

显然，既有的寥寥数语，无法给我们展示有关约租车的详细监管架构。根据本报告前面对互联网约租车的特征分析，我们尝试对其监管框架提出一些思路：

第一、关于互联网约租车经营权的许可。按照去年交通运输部第16号令的要求，获得预约车经营权需要得到政府许可，互联网预约车自然也不例外。国家《行政许可法》第12条对政府可以设立行政许可的事项进行了规定，其中有两项与出租车有关，一是涉及公共资源配置；二是提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能。因为出租车涉及对道路公共资源的配置、直接关系到交通安全等公共利益，从而对车辆和司机需要确定特殊条件或特殊技能，而互联网预约车作为出租车的一种经营方式，对其经营权设立行政许可既符合法律规定，也是必要的。

对互联网约租车经营权设立的行政许可，到底应该是特许还是普通许可？两种许可的差别在于，特许往往要求数量控制而普通许可不需要。对于传统巡游出租车经营权，过去采取了行政特许方式，以便政府通过数量控制来限制出租车对城市道路资源的占用。考虑到约租车按法律规定不允许巡游，其对城市道路资源的占用要远远少于巡游车，而且，互联网约租车不需要乘客等候，因此不存在巡游车具有的市场失灵现象。我们建议，对互联网约租车进行普通许可，即不设数量控制。与此同时，借鉴伦敦经验，对于取得经营权需要的车辆和司机，设立比巡游出租车更为严格的资质要求，包括更高档车型、司机在驾龄、个人品行记录、道路熟悉程度等方面更高要求，以及购买更高保费保险的要求，等等，从而通过服务质量和安全标准来实现间接数量控制。

另外，我们建议，基于普通许可而获得的互联网约租车经营权，应该要有期限（与车辆使用年限挂钩）且不允许转让，到期由实施许可的政府部门全部收回。

第二、关于互联网约租车的价格管制机制。传统巡游出租车需要实施严格的价格管制，对此前面提出了若干理由。但是，对于互联网约租车而言，这些理由是否还继续成立呢？首先，通过互联网预约，乘客用车无需等候，司机不能拿拿等候时间来要挟加价；其次，预约改变了司机和乘客的随机匹配关系，因此，巡游出租车具有的双方的相互垄断性消除了；第三，互联网约租车平台公司之间完全可以利用价格机制展开市场竞争，正如现在我们已经看到的滴滴与Uber之间的竞争一样。另外，互联网平台公司的优势正在于，它能够基于大数据分析，从而根据特定时空的供需状况进行价格调整来实现供需平衡。因此，我们认为，监管部门对于互联网约租车进行严格价格管制的必要性和合理性都大为动摇。

但是，考虑到出租车行业的需求价格弹性小于1的特征，为了防止互联网平台公司利用这一特征抬高价格，比较合理的价格管制方式是，由政府监管部门设定一个最高限价，限价以下，各大约车平台公司可以进行价格竞争；政府可以基于本地区通货膨胀水平，以1年为周期，对最高限价进行调整。

第三，关于互联网约租车业态的经营模式。出租车应该采取公司化经营还是个体经营，这是一个长期以来持续充满争议的问题。有人认为，出租车是一个天然适合于个体经营的行业，因为一个人配一辆车就可以接活，尤其是巡游出租车更为如此。这个观点把握住了出租车行业的某些特征，但是并不完整。第一，出租车作为交通运输的一个子行业，难免存在发生各类意外事故的可能，也就天然需要合格的责任主体。出租车司机本身的财务能力，决定了他做不了这个责任主体，而出租车管理公司更加符合责任主体的要求。第二，运送客人只是出租车全产业链中的中间业务环节，大量的上游环节和下游环节则构成了对中间业务必不可少的支持，管理公司集中为司机们提供这些业务支持，恰好体现出监管部门反复强调的集约化和规模化要求。在互联网时代，司机和公司各自的优势似乎更有可能表现得淋漓尽致，从而有利于各自在分工合作的基础上实现效率。

互联网技术对出租车产业组织将带来深远影响，基于我们前面的分析，我们认为，简单的公司/个体二分法并不利于监管部门对互联网约租车经营模式的把握。更恰当的做法应该是，在对出租车产业链进行分解的基础上，讨论哪些环节和业务应该一体化到公司内部，而哪些又更需要发挥个人的积极性。经营模式问题，我们建议，应该把更大的自主权交给出租车行业的从业者个体去决定。

第四，互联网技术下的信息安全。新的信息技术帮助我们缓解了大量信息不对称问题，从而使得我们可以创造出新的业态、新的监管模式。与此同时，它也带来了信息安全隐患，从个人的隐私、到公司的商业机密、再到行业或国家层面的信息保密工作，这些问题正在变得比过去更严重、更加迫切需要有新的监管机制来处理。对此，我们认为，交通管理部门应该会同国家信息部门尽快制定相关行业的信息监管标准和行为准则。

此外，还有一些应该纳入监管框架的问题，包括对乘客可能的歧视、在线支付安全、以及新业态下的税收征收、为互联网约租车提供恰当的保险品种，等等问题。对于这些问题，我们同样需要在细致分析的基础上实现有效监管。