经济与社会效益难平衡 部分PPP项目遭社会资本冷落

2016年以来，各地水利、高速公路、城市轨道、农业等各类PPP项目正在加速落地，有的省份总投资金额在千亿元以上。PPP已经成为稳增长、激活社会投资的重要手段，承担着城乡基础设施建设、公共服务供给的重要任务。不过，记者调研发现，对社会投资者而言，目前不少PPP项目“看起来很美”，背后却有诸多难题待解：一是PPP项目投资周期长、经济效益差，社会资本大多望而却步；二是一些项目配套政策跟不上，暗含风险隐患点，加大了PPP落地难度；三是有的PPP项目信息公开不规范、不透明，影响社会资本风险把控。

准经营类项目“造血”能力差

在西部地区，由于发展总体滞后、基层财力薄弱，过去单纯依靠公共财政投入，地方政府负担较重，因此乐见PPP项目落地。不过，对于大量准经营和非经营项目而言，由于投资周期长，收益缓慢，社会资本参与意愿总体并不高。

记者采访发现，目前公共财政是各类公共工程建设投资主体，但庞大资金需求与有限政府财力之间的矛盾，使一大批需建、想建的项目只能在排队中等待。特别是在西部地区，由于发展总体滞后、基层财力薄弱，过去单纯依靠公共财政投入，地方政府负担较重，因此乐见PPP项目落地。

根据政策标准，PPP项目分为经营、准经营和非经营项目三类。经营性项目是指收费高速公路、地铁等有较好收益预期，市场运作机制成熟的项目，是社会资本参与的重点领域。如大连快轨3号线延伸线PPP项目，总投资达到92亿元，吸引了不少金融机构投标。

不过，记者采访发现，对于大量准经营和非经营项目而言，由于投资周期长，收益缓慢，社会资本参与意愿总体并不高。例如，水利工程建设及运营是典型的准经营项目，由于投资回报率差，社会资本大多选择观望。水利PPP投资主体仍以国有企业为主。

记者调研获悉，西部一大型水源工程，投资规模达到30多亿元，其中PPP社会投资方为当地一家企业。按照PPP协议，当地政府授予该企业40年水库原水水费收取特许经营权。“参与水源工程的建设开发，体现了保障民生的责任和义务，而不是单纯为了盈利。”社会投资方负责人说，按照目前确定的0.6元／立方米原水供水价格，收益难以覆盖成本，暂时还看不到盈利前景。

“通过PPP模式，解决了社会资本‘进得来’的问题，但水利项目的准公益属性，决定了经营回报率低，‘不愿进’难题仍未解决。”截至今年3月底，在四川省，国家、省级规划实施的6个重大水利工程PPP项目均在对接中，尚未吸引到社会投资。

遭遇类似情况的，还有西部某市的城市公园建设PPP项目。由于项目设定门票收费较低，被划为非经营类项目，虽然当地政府以划拨形式无偿出让土地，但金融机构和承建方组成的投标联合体还是意兴阑珊。

“非经营性项目要吸引社会投资，需要政府拿出经济补偿措施。竞标前，我们提出包括公园周边土地低价定向出让，以弥补资金风险等方案，但被拒绝，这样一算账，看不到盈利空间，就主动退出了。”一位参与投标的资产管理公司人员告诉记者。

业内人士称，总体来看，社会资本还是希望做“短平快”的项目，喜欢‘赚快钱’。一些准经营类项目，“造血”能力很差，能维持自身运转就很不错了，更别说是要盈利，这是社会资本“不愿进”的关键原因。

诸多风险加大投资不确定性

有基层干部告诉记者，有个别地区推进的PPP项目，就是为了完成上级布置下来的改革任务，为了试点而试点，并未找到稳定盈利途径。这种社会资本与政府合作形成的“婚姻关系”，能维持多要“打问号”。

记者采访了解到，PPP项目强调“风险共担、参与运营”，在短则十多年的PPP项目运营过程中，经济形势、政策环境的不确定性大。如何有效防范风险，成了摆在社会资本和政府之间的新课题。

在云南省建水县南庄镇，政府与社会资本合作，各投入3400万和8000多万元建设4万多亩高效节水灌溉工程。虽然工程已进入建设阶段，总体较为顺利，但一些经济风险仍然存在：按当前投资比例测算，社会投资方需要近10年时间收回投资。而且这是建立在水源充足供应，终端水费足额收取、群众自家机井全部封闭接受企业供水的基础上，其中任何一环出问题，都可能造成投资“功亏一篑”。

在水利建设投资领域，农业水价市场化调整，是提高水利PPP盈利前景的重要一步。有基层干部称，中央部委改革意见提出“鼓励完善水利建设运营的投资、产品定价等政策，为投资者获得合理回报积极创造条件”，但水价调整关系千家万户，牵一发而动全身，落实难度很大。

“在西部一些地区，人口分散难以形成规模供水量，加上水价标准相对较低，也是影响类似PPP项目落地的障碍。”有的水利工程要实现有利可图，需要将水价提高2倍以上，群众承受不起，搞不好还要触发社会风险。但水价不提，PPP就没吸引力，社会资本打“退堂鼓”。如何平衡好市场收益和公共利益，仍是两难问题。

PPP项目特许经营权动辄10年起，这期间的显性、隐性中长期风险对社会资本来说往往是“步步惊心”。“政策环境、市场环境还仅仅是PPP项目的外部风险，项目内部从规划、建设到运营，也存在着不少风险隐患点。”北京某PPP专项基金经理杜坚(化名)说，从一些PPP项目建设情况看，技术勘测不准、工程实际投资超概算、国家征地补偿标准调整等因素，都可能导致PPP成本上升，有的甚至烂尾。