法学家热议住宅土地使用权续期:年限不同怎么对待？

《物权法》颁行后，第149条规定的住宅建设用地使用权期限届满后的续期问题，成为有争论的问题。近日，在温州出现的土地使用权期限届满需支付高额续费问题，再次引起了社会各界和法律界人士的高度关注。为此，中国人民大学民商事法律科学研究中心和北京市消费者权益保护法学会在京联合举办了“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研讨会”。

与会专家们就如何正确理解现行法律法规，对住宅建设用地使用权期限届满后的自动续期问题展开讨论。此次会议既是对近日出现的土地使用权期限届满需支付高额续费问题的回应，也是对即将启动的民法典立法工作的展望，更是对住宅建设用地使用权人的基本人权与合法权益的关照与维护。

中国政法大学终身教授江平：

何为自动续期不应由地方政府解释

我认为，由温州市政府来解释“什么叫自动续期”，这本身就是一个严重问题。就现在消息来看，除了温州之外，还有深圳、青岛，都已经面临20年住宅期满自动续期的问题。

这个问题又提出了一个问题，我国法律的适用、解释，能不能每一个地方自己来做规定？温州有温州的规定，深圳有深圳的规定，青岛有青岛的规定，或者说让地方的房地产管理部门、国土资源部门来做决定。

在这个问题上，我觉得完全有必要说清楚。应该有一个统一的法律解释，因为这个条款写在《物权法》上，对《物权法》的解释当然属于全国人大常委会，具体说来也就是法工委。不能再由政府或者哪个部门来解释，更不能够由下面各级政府来做解释。如果没有统一解释，法律就乱了，而且这个问题已经迫在眉睫，统一做出法律解释，非常有必要。

关于“自动续期”的含义，至少有三点：

第一点在“续期”，就是说明期满了以后，一不能够收回，二也不能够按照原有形式再来重新签订一个土地出让合同，续期就是把原有的延续下去，所以这一点要说清楚。不能够像一般征收房子那样，或者是拆掉、国家收回，也不能够再来重新签订一个合同。

第二点是“自动续期”，这个自动续期就很重要，因为自动续期就说明业主不需要自己主动提出和申请。这涉及到法律效率问题，如果不自动续期，没有交费怎么办？我觉得自动续期的含义就是，没有交费他仍然有权在这居住。在转让时会出现问题，房屋期满，如果房屋要转让就要受限制，这将会在民事流转上起到影响，但并不对居住权利产生影响，因为权利是自动续期的。所以在权利上，他仍然享有房屋所有权，他仍然可以居住，但是在转让方面受到限制，因为他土地使用权过期了。

第三点，当初写的时候只写自动续期，并没有写有偿无偿，当时想留到以后来解决。在这个问题上，将来解释就非要说清楚。如果是有偿的，那要写明续期有偿要交费，那有偿交费到底多少？从当时情况来看，自动续期当然是数量不大，如果像现在温州报上登的还要交几十万块钱，显然负担太大，这不合适。即使收费，也应该是一个数量比较少的。

全国人大法工委民法室原主任姚红：

住宅用地与商业用地应区别对待

我简单介绍一下《物权法》第149条出台的背景。当时起草《物权法》，涉及到房地关系时，最初曾做过两个规定。一个规定是所谓“房随地走”，国外立法一般规定如果土地使用权人收回土地，建筑物所有权人可以取回建筑物，当时我们曾经也做过这样规定；第二个就是关于土地使用权到期以后的续期问题，由于《土地管理法》当时规定，期满前一年申请续期，除了因国家公共利益需要以外，原则上都应准许，所以我们最早有这样两条规定。

从第一个规定来看，还没到全国人大常委会审议口就被否了，所以后来《物权法》里没有这样的规定。

第二个关于土地使用权续期的规定，我们提出之后到常委会审议时，有委员提出，建筑物土地使用权涉及到数亿老百姓利益。到期以后大家都续期，是一个一个续，还是整个小区续，排队都排不过来。所以后来《物权法》149条就规定“自动续期”，不用老百姓排队去办手续了。

续期要不要收费，当时这个问题我们也提出来了。当时认为这个问题随着经济发展再解决就行，大部分房屋都没到期，等到期以后再说，所以就把这问题留下了。最早出现这个问题是在2006年的青岛，最后不了了之。

从理论上，有几个问题需要厘清。

首先，土地所有权人土地到期时是否有权利要钱。这个问题跟我国土地制度密切相关。中国跟外国不一样，国外所有权人取得土地之后房地基本都一体，取得了房屋所有权，一般土地所有权、使用权就拿到了。我国1982年《宪法》明确规定土地要么属于国家所有，要么属于集体所有，其他任何人、单位组织都不能拥有土地，只能取得使用权。国家作为土地所有权人，永远掌握着房屋到期以后续期收费的权利。从理论上讲，所有权人再次出租时有权决定收不收钱，国家是不是放弃这个权利？

其次，中国现在购买房屋价款太贵，有的城市甚至超过日本东京新宿地区的房价，而那么高的房价还仅仅取得一个有期限的土地使用权。我觉得老百姓取得使用权时，还要交那么多钱，不太合理。在研究续期要不要收费的问题时，这个因素应当被考虑进去。

最后，续期问题涉及到住宅民生，对老百姓利益影响巨大。虽然从理论上说土地所有权人收回土地，再续期有权收费，但涉及到那么多老百姓利益，怎么做比较合适？能不能画一个杠杠，比如如果用以居住而不是投资炒作，不跟老百姓收钱？但是如果是用做炒作，转让之前是不是要补交土地使用权出让金，我觉得这可以考虑。要分情况，不能一刀切。

企业如果到70年满时续期收费，我觉得那是正当的，因为它是商业行为，政府有权从商业行为里收取费用。那么老百姓炒作房地产，也转为商业形式，是不是有权利从这部分收钱，我觉得这些是可以考虑，是可以研究的。

中国人民大学教授杨立新：

应当补交20年与70年的出让金差价

温州市的居民住宅建设用地使用权存在20年、30年以至于70年等不同情形，目前到期的是20年期间的建设用地使用权。据调查，在重庆，当时为了降低房价，让百姓能够买上房，推出50年期间的住宅建设用地使用权，也不同于70年住宅建设用地使用权的期间。温州此次之所以引起舆论关注，在于其提出20年土地使用权到期后，要缴纳房产价格三分之一的出让金才能延期。

我的看法是：

第一，住宅建设用地使用权的期间届满，必须自动续期。对此，任何人、任何机关包括各级人民政府都不得违背这一规定。

第二，住宅建设用地使用权的最高期间是70年，约定20年以及没有达到70年期间的，首先应当自动续期至70年。

第三，对于没有达到最高期间续期70年的，是否应当补交出让金。应当考虑到：一是70年的使用期间和20年等期间不同，出让金的数额是不一样的；二是政府出让20年的土地使用权，续期如果不补交出让金，政府的利益会受到损失；三是如果20年等期间的住宅建设用地使用权的业主在续期时不补交出让金，对其他已经缴纳了70年出让金的业主而言，是不公平的。因此，20年的期间届满自动续期的，业主应当补交20年与70年土地使用权期间的出让金差价。

第四，具体出让金差价的计算，应当按照出让土地使用权当时的出让金价格计算。在补交出让金时，应当计算20年的银行贷款利息，由业主负担。此外，不得再增加任何费用。凡是与此方法不同的算法，结果高于这个计算方法的计算结果的，都是不正当的。

全国人大法工委民法室巡视员扈纪华：自动续期应不附条件不分年限

《物权法》第149条所涉及的住宅建设用地使用权自动续期，所谓“自动”就是没有任何条件和行为，“自动续期”指的是用地使用权到期，不附带任何条件和行为进行续期。

用地使用权的自动续期，并没有设置前提是针对20年、30年，还是70年。《物权法》立法前，有的地方的建设用地使用权存在20年、30年的情形，比如青岛、深圳等地。《物权法》中没有明确规定，建设用地使用权的年限不满70年的如何自动续期。这就意味着，自动续期并不要求区分多少年。20年到70年，中间相差50年，是不是要补齐这50年的建设用地使用权的费用呢？法律没有具体要求。如果区分20年和70年的使用年限，补齐两者建设用地费用，就是在法律之外又画蛇添足了，是替自动续期又加了条件。

《物权法》重要的立法指导思想和立法目的之一，就是使老百姓安居乐业，说得最多的一句话就是“有恒产者有恒心”。立法要充分考虑到老百姓的切身利益和福祉，考虑到中国的国情。

2005年，在《物权法》进行起草的时候，法律委员会在向全国人大常委会汇报时，有相关领导对土地使用权到期后的续期申请人提出了疑问，一栋公寓多户居住，建设用地使用权期限届满，是由住户个人申请续期，还是业主委员会统一续期，意见不一致时怎么办？这需要明确。

2005年9月，时任全国人大常委会委员长吴邦国，专门听取了参与立法的专家部门对《物权法》有关问题的汇报，其中就包括建设用地使用权续期如何收费的问题。当时就有人提出意见，认为业主买房时，已经支付了土地出让金，续期后就不应再交费；还有人认为，续期应交少量的土地使用费。也有另一种观点，认为续期后的土地使用费和期限可根据形势的发展，到时再由国家另行规定。

虽然不同意见有很多，但大家的初衷是统一的，归纳起来，就是建设用地要区分住宅和非住宅，要千家万户的老百姓统一去续期不可能，应当对居民住宅网开一面，而且要不要收费这个问题也应另当别论。

因此，当时有专家的观点是，收费的问题，应该随着经济发展情况来确定，而且当时距离使用权到期的时间还很长，所以就把这个问题留下了。

2006年10月，在向全国人大常委会提交第六次审议稿的时候，常委会组成人员认为，对收费问题，一是大家意见不一致，二是《房地产管理法》明确规定无论住宅还是非住宅都要提前一年申请，之后再交费，这与《物权法》的规定也不一致。另外，国家政策对此还需要进一步考虑。在这样的情况下，匆忙做出收费相关的规定，比较欠妥，所以没有再做进一步的规定。

当初在起草《物权法》时，在用地期限方面，也有法律委员会的专家提出，现行住宅用地使用权期限太短，建议延长为100年或者150年。有的则建议取消使用年限的规定。但是考虑到其他土地管理政策法规，以及《物权法》的主旨，用地期限方面，就没有写入。

北京航空航天大学教授龙卫球：

住宅用房属于民生应该是低成本的

自动续期问题是一个重大的政策决断，属于立法问题，不宜由地方政府或部门决定，应由全国人大常委会作出立法解释。我觉得，在现行的法律框架内，有四种解决方案。

方案一，自动续期，无需缴纳土地使用费，但地上物所有权发生灭失或重大改建则终止续期。此种情形当加强危房监管，以建筑法明确危房处理机制。

方案二，自动续期，但需一次性缴纳下一个期限土地出让金，此时地上物所有人可以在新期限内按照原有范围和标准改造或者重建地上建筑物。同理，新地上物所有权在新地权持续期享有无碍。

方案三，自动续期，但需缴纳土地使用年金。将一次性土地使用费转为年金，相当于地产税，以土地面积和建筑面积按照特定计税标准合计。年金滞纳不交者，依据不同程度地上权产生不同失权效果。

方案四，自动续期，无需缴费，且无限期所有权化，回到类似1982年前城市宅基地所有权状态。此种情形其实就是城市住房用地重新私有化。

同时，需要区分经营性和非经营性用地。住房建设用地具有民生性，为人民生活必需。所以，将来续期如果采取收费，土地出让使用费也要区别于当时房地产开发时的使用费，后者是向开发商收取的一次性经营的使用费。住房建设用地续期的费用，大概向税收的方向走。总之，要区分经营税费和非经营税费，对住宅采取低税率。对住宅来说，不管使用以上谈到的哪个方案，都应当是低成本的。