供给侧结构性改革的实施路径

中央明确当前供给侧结构性改革的任务是“三去一降一补”，同时，也明确了“宏观政策要稳；产业政策要准；微观政策要活；改革政策要实；社会政策要托底”的基本政策基调和原则。因此，在实际工作中，需要深刻领会中央精神，按照中央的战略部署，切实地做好相关的具体工作。

去库存

房地产库存的结构性特征

城市常住人口的群体结构中，潜在购房需求最旺的群体，由于收入等原因，难以对住房形成有效需求。现在城市常住人口中潜在购房需求最大的群体是农民工，以及参加工作时间不长的城市新增就业人群。这部分人群因为婚恋和子女教育等问题是有较强的购房意愿的，但现实中这种有效需求受到了收入和养老等问题的极大制约，难以成为现实中住房的有效需求者。

房地产库存主要在三四线城市，而城镇化的未来趋势是特大城市群，这导致了房地产供给的区域错配。因为一二线城市土地较为稀缺，当前房地产投资更多向三四线城市集中。可是，这些城市在未来城市化中的地位却岌岌可危。从世界经验来看，这种由原来的乡村变为小城镇、产生很多小城市的城市化趋势并没有发生，而是在完成了城市化之后，大量人口仍然会向大都市之类的地区聚集。城市化最终可能是呈现一系列的大城市群，这意味着三四线城市人口聚集会较为缓慢，甚至可能会向一二线城市进一步聚集。但是，因为这些城市已建成的房屋是不可移动的，这就导致了目前房地产供给和未来的房地产需求在地域上不匹配，即使我们刺激需求，刺激的最终结果是一二线城市房价高涨，三四线城市依然库存巨大。

房地产库存的新增主力是商业用房，这部分产品在新常态下需求有限，导致房地产供给的产品使用属性与现实需求错配。目前，商业营业用房高速累计成为了房地产供给结构的一个特征。在高速经济增长期，对商品房的投资需求上升，再加上前期限购等政策的影响，部分社会购买力转向商业用房，结果导致商业用房的建设面积在过去几年大幅度攀升。但是，随着经济步入新常态，经济将会在较长时期维持中高速增长，对厂房等需求拉动放缓。同时，随着互联网办公、电子商务等商业模式崛起，传统商场、写字楼模式受到了巨大冲击，实体性质的商业用房需求受到了抑制。这导致商业用房在未来一段时间内都将呈现较为严峻的局面。

结构性库存下的有关政策思考

房地产高库存的现实性和结构性特征，决定了其去库存的复杂性、艰巨性和中长期性。因此，房地产的去库存关键是切忌全面刺激各地的购房需求，而是需要按照供给侧结构性改革的思路，兼顾短期和中长期，切实让市场发挥作用，做好打一场相对持久的去库存战役的准备。

以土地经营权入股方式在农村建立合作养老机构，实现以地养老，为进城农民工在城市购房分忧解难，提升农民工的购房意愿，促进有效需求的形成。农民工买房的一个重要限制是农村老人的养老问题，为此，需要在农村加强养老机构的建设，解决进城农民工的后顾之忧。为了降低农村老人的养老成本，可以采用土地经营权入股的方式，由村集体集中土地，利用土地的收益统筹建立互助型养老机构。这一方面解决了养老机构和农民养老的资金来源问题。另一方面又可以将土地集中，化解现在老龄人口耕种零散土地问题，提高经济效率。

在三四线城市通过推行房地产投资信托基金方式，以金融手段化解房地产空间错配。现有房地产库存在三四线城市累积，但人口却向一二线城市聚集。要解决这种空间的错配，可以通过设立房地产投资信托基金，主要投资三四线城市的房地产（信托基金投资的这部分房产目前可以用于流动人口的暂时租赁，随着城市的发展，未来也可以满足当地新增常住人口的购买需求），将三四线城市房地产库存变为现金流。这样既增加了当地的房地产购买力，又可以让房地产商将这部分解套的资金，向需要投资的一二线城市转移，通过资金流动解决房地产的空间错配问题。

一二线城市结合棚户区改造加大房地产供给。当前的房地产库存是一种结构性过剩，一二线城市的需求旺盛，未来还有发展空间。限制一二线城市房地产发展的主要是土地供给，因此，现在需要加大土地承载力，提高土地利用效率。为此，需要结合棚户区改造，充分利用有限土地增加住房的供给。这一方面可以满足市场需求，另一方面可以补充房地产投资，抑制一二线城市房价的过快上涨。

适当延长土地开发时间期限等，允许三四线城市开发商自我调整供给速度。在三四线城市房地产供给结构性过剩的情况下，需要通过市场手段降低供给，才能逐步缓解库存压力。在前些年房地产市场火爆的时期，为了促进供给，出台了很多政策来加快房地产建设速度，例如，要求土地在规定时间内完成开发。现在需要在三四线及以下城市放松这些政策，使得开发商能够根据自身城市特点，控制供给。

从中长期来看，需要加大中西部城市群建设力度，吸引人口集聚，活跃市场。未来城市化的趋势会更多向大城市群集中。为了化解三四线城市的房地产危机，需要在中西部地区加大城市群建设力度，将空间开发的指导思想从区域开发向城市群建设转移。通过城市群辐射周边，将中西部城市缺乏中心的网状格局向星形格局转变，以中心带动周边，促进市场繁荣。

去杠杆

我国企业的负债率位于较高的水平，蕴含着较大的金融风险，供给侧结构性改革一个重要的任务就是“去杠杆”。“去杠杆”并不是通过一些短期政策就可以一劳永逸地解决的。

高杠杆成因

我国各部门杠杆率水平不相同，高杠杆主要体现在工业企业（图1，P40）。非金融企业杠杆率在2010年之前还较为平稳，在2010年出现了快速上升。居民和政府的杠杆率都较低，但是从2008年开始了快速上升。

如果市场是有效率的，根据MM定理，杠杆率不会体现一个长期的趋势。因此，杠杆率的上升背后是市场出现了深层次结构问题，是我国经济发展模式、金融体制结构性问题的集中体现。具体来说，高杠杆包括以下几个原因：

首先，直接融资比重过低。这是最为表象，但是也是最值得深思的一个原因。从图2（P41）中可以看出，股票融资在社会融资中比重一直维持在低位。贷款融资比重虽然持续下降，但是依然处在高位。2013年之后，贷款融资比重由降转升，进一步提高了杠杆率。直接融资比重较低这个表象背后是我国股市长期发展停滞，这个背后隐藏着更深层次的体制原因。我国建立股市是为了促进改革，更为集中的为国有企业改革融资、提升国有企业公司治理水平，在这之后才推广为全社会的融资渠道。因此，我国股市天生就存在一些缺陷，这些缺陷长期未能进行根本性的解决。股市的各种改革更多是改良，只能缓解，但是不能根本解决问题，最终导致股市在反复中举步维艰，资金对股市只能敬而远之。出于投资需求，资金就要找到新的投资渠道。此时，因为监管部门的竞争，债券发行条件大幅度简化，刺激了债市供给。资金需求和债市供给相结合，促进了债市的繁荣。债务融资繁荣，股权投资不振进一步导致了杠杆率上升。

其次，总需求中投资消费比重失衡全面推升了各部门负债率。从1998年亚洲金融危机的需求管理开始，我国主要通过高投资率来拉动经济。这种高投资主要集中体现在对房地产和城市基建的投资上面。这种需求管理模式极大拉动了企业的融资需要。企业很难通过股权融资来完成这些项目资金，更多是通过银行贷款等来完成，推动了杠杆率的上升。

再次，以量为主的增长模式造成了过剩产能，推升了过高的杠杆率。在对供给侧结构性改革说明中可以看出，我国长期坚持的以量为导向的供给模式已经不适应新的环境，导致大量过剩产能的出现。这些过剩产能依靠贷款等资金支持，为此贷款的企业进一步转化为僵尸企业。这个累积的过程进一步推升了全社会的杠杆率。

最后，金融数量管制等金融政策通过影子银行提升了杠杆率。我国企业在高杠杆率的同时，也持有了大量现金及等价物，企业存款在M2中的比重一直持续上升。定期存款的增加表明资金大量沉积在企业中，并没有发挥购买原材料、促进流通的作用。这意味着我们的杠杆率并不是为了生产，而是资金沉淀。这些沉淀的资金里面的主力就是委托贷款和信托贷款。银行为了规避贷款规模管制需要将正常的贷款转化为不受到管制的品种，导致了表外贷款和影子银行业务的盛行。在这个过程中，作为对商业银行的回报，每个企业并不能完全得到贷款的使用权，将部分贷款必须存在银行，帮助银行扩大负债，增加规模。通过委托存款和信托存款的方式，这些钱主要进入了表外理财，导致企业持有的现金和理财产品的持有数量上升。由于贷款主要和抵押品有关，而不是企业的投资机会，这就导致了流动性错配，企业持有现金水平与投资机会无关，导致金融与实体经济脱节。通过参与金融活动，整个这种泛金融化过程推升了企业的负债率。

去杠杆的政策建议

我国的高杠杆率更多是生产关系不适应生产力等结构性因素产生的。这就意味着必须在长期过程中通过改革来根本解决这个问题。当然，在这个长期过程中也需要一些短期措施来保证不发生金融风险。

取消金融规模管制。前面的分析已经表明，我国当前影子银行体系日益庞大背后的一个重要原因是金融的规模管制，逼迫商业银行将表内业务转移至表外。规模管制就导致金融空转，实体经济与金融脱离。所以，当前亟需取消合意信贷规模管制等直接的数量型管制措施。当然，规模管制的取消并不是能够轻易完成的，还需要辅以利率市场化和宏观审慎监管的推进。

以构建基准利率为突破口加快利率市场化。为了在放松控制之后保证贷款增速不失控，就需要尽快进行利率市场化改革，推进货币政策走向价格型调控，从而改变商业银行的动机。利率市场化并不仅仅是放开存贷款利率就可以。利率市场化关键的问题是放得开、管得住。因此，利率市场化中最为迫切的任务是加快建设政策利率，选定一个短端利率作为未来的政策操作目标利率，以此为基础构建合理的利率期限结构，从而加快塑造商业银行合理的价格环境。

以金融大部制为切入点推进宏观审慎管理。在利率市场化的过程中，还需要辅以宏观审慎管理。宏观审慎管理采用了一般均衡的思路，以资本监管和流动性监管为主要手段，可以有效防止目前微观审慎监管的不足，避免金融体系违约产生的信贷紧缩和火线销售问题。在我国，宏观审慎管理需要注意的一个关键问题是谁来实施。建议以中国人民银行牵头，构建金融大部制，依据主要是：首先，金融部际联席会无法承担宏观审慎监管职能；其次，当前我国的金融体系处在利率市场化和人民币国际化的大变革的背景下，如果不能让这两个变革与其他金融监管改革协调，容易引发金融危机。

适时加快注册制改革。要降低杠杆就需要加大股权类融资。这需要加快股市的制度建设。因为现在的市场机制与当前的全面融资需求并不匹配，这就需要有大规模改革的勇气。注册制改革正好提供了这个契机，可以通过全面改革构建符合新常态发展要求的股市。

与化解产能过剩联动。高杠杆很多是和过剩产能、僵尸企业相联系。要化解高杠杆，一个关键就是解决过剩产能。对过剩产能的债务可以通过减记、债转股等方式处理，在企业的重组过程中合理安排债务，提升企业经济绩效。

通过给央行、政府和居民加杠杆，为企业去杠杆创造条件。全面去杠杆会导致社会的资金紧张，加大经济下行力度。我国政府和居民还有较大的加杠杆空间，可以通过鼓励发债和贷款等方式来扩大杠杆率。这个过程提高了社会需求，为企业降杠杆提供空间。

去产能

去产能可能面临的困局及风险

在现行的中央和地方财政分权模式之下，出于GDP的政绩和财政收入的考虑，各级地方政府可能会存在等别的地区将过剩产能去除之后，本地区产能就不过剩的观望心态和博弈策略思维，这可能导致中央去产能的战略部署在基层层面无法落实；从中央到地方各级政府，如果以简单的行政命令手段，或者依靠传统的产业政策思路，或者政府优惠政策来实施中央去产能的战略部署，可能会导致去产能工作的实际效果大打折扣；针对产能过剩行业中的不同性质企业，地方政府可能出现偏向性的处理倾向，导致去产能工作的变异行为或造成市场不公平现象，同时使去产能和处理僵尸企业的目的无法真正落实；债务风险以及可能引发的银行体系金融风险；失业风险以及可能引发的社会稳定风险。

去产能的政策思考

首先，从中国此轮产能过剩形成的内在机制来看，需要依靠市场化的手段来加以有效解决，然而，从此轮产能过剩的地域分布特征来看，则需要政府主导力量以及中央政府财政兜底才能加以彻底解决，这种两难局面决定了在推进和落实去产能工作中需要具有一定的灵活性。

其次，要高度警惕地方政府对推进去产能工作和处置僵尸企业方面的内生性惰性以及不作为的行为动机。为此，需要建立合适的激励机制和约束机制，推动官员考核机制从GDP导向到效率导向，弱化对GDP的考核，考虑把重点行业去产能的目标明确写入政府工作报告，并要求各地方政府落实量化指标，以调动地方在去产能和处理僵尸企业工作中的积极性和创造性。

再次，构建市场和政府职能有机平衡的债务处理与风险防范化解机制。对于去产能工作来说，当前最大的风险是去除产能过剩行业的僵尸企业带来的银行体系金融风险，尤其是考虑到过剩产能行业和僵尸企业与银行体系的相互依赖性过高，所引发的金融风险必然更为突出。

最后，构建市场和政府职能有机融合的职工就业安置机制，扎实做好利用中央财政资金在推进“去产能”工作中的引导和兜底两大核心工作，建立健全社会保障和救助机制，特别要重视社会政策的“托底”作用。

降成本

高成本及其成因分析

制度性交易成本偏高的根源在于政府行政体制改革的相对滞后；企业的税费成本较高，原有的税制体系与我国社会经济发展的实际情况不相适应；劳动生产率增速滞后于劳动力工资增速，以及社保分担机制的相对不健全，是导致中国制造业用工成本快速上升的核心因素；中国实体经济部门的高负债以及融资成本相对偏高的重要原因，在于我国当前的金融抑制体制，以及直接融资类型的金融市场发展相对滞后；能源价格形成的市场机制发育不全，造成了中国实体经济所使用的能源原材料成本的相对偏高；地方政府政绩观驱动下违背产业集聚效应客观逻辑的产业发展思维，以及地方利益驱动下的市场分割，是导致我国实体经济部门物流成本相对偏高的核心因素。

降成本的对策

推进与经济发展阶段和市场化改革目标兼容共生的政府行政体制，是切实降低制度性交易成本的必要途径。紧紧依靠落实和推进供给侧结构性改革的中央各项部署，来全面降低实体企业的制度性交易成本，本质上是要进一步推进简政放权、放松管制、全面落实负面清单等重大改革措施，同时，全面优化政府管理，提高管理效率，促进政府公共服务职能的转变，为企业营造良好的经营环境，激发各微观市场主体的积极性和创造性。

推进税收改革和完善收费机制，切实降低企业税费负担。短期来看，应该积极采取的措施是：一是通过税收制度改革实现减税，以便降低宏观税负；二是按照供给侧结构性改革的指导思想，出台更多针对特定行业税收优惠政策，实施精准降税措施；三是针对某些地方清理各种不合理收费的动力不足问题，以及对系统性清理各项政府性基金收费的行为滞后的现象，要加大督察清理力度以及合理的制度设计，切实减轻企业负担。

降低中国实体经济劳动力成本的核心举措是降低相对成本。首先，降低中国实体经济劳动力成本治标之策是对中国当前的社保政策做出适当调整。其次，降低中国实体经济劳动力成本治本之策应是加快产业技术升级和精益制造体系的构建，促进制造业部门的资本替代劳动的转型过程，刺激自主创新能力的提升，从而大幅促进中国制造业部门劳动生产率的提升，进而在劳动力绝对成本提高的同时有效降低劳动力的相对成本。同时，通过对《新劳动合同法》的适当调整，控制劳动力的绝对成本。

全面推进金融体系的大改革，切实降低企业融资成本。首先，改革现有银行业盈利模式，改变银行主要依靠存贷息差赚取利润的模式，使金融资本真正服务于实体经济。其次，加快银行体系的混业经营，通过针对银行体系发展直接融资方式的创新举措，从根本上来解决银行体系的贷款资金短期化倾向和实体经济长期发展资本之间的内在矛盾，构建真正适宜于中国实体经济发展内在需求以及转型升级特征的金融体系。最后，在当前背景下，大力发展中国资本市场，通过资本市场引导社会资金、金融体系资金流向实体经济，为推进大众创业万众创新政策措施的实施助力。

真正推进能源价格体制改革，切实降低制造业企业能源成本负担。首先，真正落实当前制定的能源价格机制改革方案。其次，真正打破中国能源生产体系中的国有垄断体制，优先将混业经营改革以及推进商业类国有企业改革思路，全面引进到石油、电力等能源领域国有企业的改革重点，通过降低经营成本和垄断成本，来促进企业能源成本的降低。

打破地方政府发展产业的无序竞争体制，推进产业物流业整合和道路通行机制改革，是切实降低中国实体经济部门物流成本的主要手段。首先，通过进一步打造社会化、专业化的物流服务体系，形成一批具有较强竞争力的现代物流企业，同时，扭转物流产业“小、散、弱”的发展格局，提升物流产业的规模经济和范围经济能力，降低物流成本。其次，通过全面改革GDP唯上的地方政府官员政绩考核机制，扭转地方政府政绩观驱动下违背产业集聚效应客观逻辑的招商引资和产业发展的思维，通过产业集聚效应来降低物流成本。同时，遏制中国各地政府对发展物流产业的不合理财政补贴奖励政策，改变中国物流产业目前处于“小、散、弱”的发展格局以及物流市场自身的市场分割现象，提升物流产业自身的效率，降低服务成本。同时，进一步优化通行环境，加强和规范路桥收费管理。

补短板

我国社会经济中存在不少短板，导致这些短板的原因也不尽相同。但就产业角度来说，造成短板存在的最核心因素，主要是一些不合理的制度安排，以及一些政策的失误。

制度和政策性因素对创新的影响

首先，知识产权执行机制的不到位以及专利制度的落后，极大地抑制了我国的创新动力。其次，体制性因素造成的政府与企业的边界不太清晰以及大型国有企业的资源优势，催生了官商结合，形成了寻租机制，抑制了中国企业家创新创业精神以及微观经济主体创新动力的提升。再次，由于监管制度的不完善，当前的产业扶持政策，非但没有激励微观主体创新活动的提升，相反，中国各级政府积极实施的创新补贴奖励政策，甚至通过寻租腐败活动对微观主体的创新动力造成了严重的抑制效应。最后，国外产品的质量和品牌优势与中国本土产品的质量和品牌的长期巨大落差，造成中国的高端需求偏好于国外产品的突出现象，从“需求引致创新机制”的渠道削弱了中国本土企业的创新动力。

激励自主创新的政策措施

适当强化类别化的知识产权保护机制和专利制度，通过制度创新形成有利于各经济行为主体创新活动的制度环境，扫除困扰产学研合作机制构建的制度性制约因素。首先，通过对中国专利资助政策的全面改革，来激励中国高质量专利的创造与产生，同时，有效激励高质量专利的产业运用价值的发挥，促进专利对中国经济增长速度和质量的双重有效支撑机制的形成。其次，通过知识产权保护制度和专利激励政策的深度融合，来激发企业自主创新能力提升的内生动力机制，激活政府机构、研究机构（包括大学机构）、科技中介机构和企业生产部门之间“四位一体”的新型创新联盟体系。

进一步清晰政府与企业的边界，铲除官商共谋的土壤，完善市场机制，创造公平竞争的环境，激发企业家的创新精神以及微观主体自主创新的动力。通过切实的简政放权来约束和规范政府对微观经济部门的干预权力，将权力关在法治的笼子中。另外，真正落实和推进中央制定的国有企业全面改革方案，扭转国有企业在关键产业链的行政垄断势力延伸与固化的格局，形成国有企业自身创新能力提升的有效激励机制，同时，消除国有企业部门对民营企业部门创新能力提升的阻碍效应和拖累效应。

全面改革既有的传统产业扶持政策以及各级政府普遍实施的创新补贴奖励政策，紧密依靠政府对激励创新有效制度的全面创新和重新设计，形成政府对促进微观经济部门自主创新能力提升的正向激励机制。一方面，通过引入专家咨询和第三方监管机制，强化政府创新补贴奖励资金的事前、事中和事后的全面政府财政资金监管机制，是当前可行的改革措施之一；另一方面，可通过设立政府“看得见的手”和市场“看不见的手”的两种机制功能相融合的政府股权专项产业发展基金，依靠政府参股和设定总体产业发展方向的专业风险投资基金和私募基金，利用风险投资基金和私募基金的专业知识和市场化运作行为，来实施既定的产业扶持政策和创新补贴奖励政策，从而有效解决政府过度干预的难题。

调整中国当前的对外贸易政策，构建中国主导的区域价值链贸易和投资自由化体系，通过对外开放的新格局形成有利于促进中国创新能力提升的外部环境。中国对外开放格局发展到当前阶段，加工贸易类型的对外贸易对中国的创新驱动发展战略以及经济可持续增长的负面作用，已经不容小觑。应鼓励从事一般贸易的民营企业的高技术含量中间产品的进口，充分发挥民营企业利用进口中学习机制来促进自身创新能力提升的发展空间。并且，也通过鼓励民营企业出口市场的多元化来抵消全球价值链体系对自身创新能力提升的负面影响。

（本文作者：刘元春，系中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长）