“你所不知道的五年规划”（4）：五年规划编制如何借助外脑

　　王绍光 鄢一龙

新中国成立之初，领导人就非常注重发挥“外脑”的作用，“一五”计划编制反复征询前苏联的意见，“三五”计划期间提出了“领导、专家、群众”三结合的方法。但是出于保密的需要，当时国家计委为国家一级保密单位，专家作为外部人员发挥的作用很有限。

改革开放以后，专家发挥的作用越来越大。根据胡乔木同志在《中国领导层怎样决策》一文的介绍，20世纪80年代专家就在决策中发挥重要作用，一是加强了咨询机构的作用，主要是国务院的内部研究机构，中国社科院、北京的主要大学等；二是吸收专家参加论证工作。“七五”以后专家开始通过参加座谈会形式参与政策咨询，“九五”以后专家进一步通过参与前期研究来参与政策咨询，“十五”正式成立了专家审议会，“十一五”改为专家咨询委员会，成为专门的政策咨询与政策论证机构。

哪些人可以参与核心决策？

研究机构在决策过程中无疑具有很大的话语权，广泛参与决策过程，从决策的核心到外围，都可以看到专业研究人员无所不在的影响。

从参与结构来看，直接参与起草工作可谓进入了决策的核心。参与决策核心的是国家发展规划专家委员会，这一委员会不但是五年规划编制的长设咨询机构，同时还具有规划的论证权；处于决策咨询层的是参与决策的前期研究，意见规划编制不同阶段的征求意见；处于决策咨询最外围的是通过公众建言献策渠道、公众平台等主动提出各种观点和建议，以影响决策。

部分政府下属研究机构的学者直接参与规划的起草工作，例如参与党的《建议》起草组的成员有中央党校常务副校长李景田，中国科学院常务副院长白春礼、黄志坚，中国社科院常务副院长王伟光，中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉等人；而参与《纲要》起草的则有国家宏观经济研究院常务院长王一鸣等人。在一个由政府官员为主的起草组中，学者参与规划起草，为规划编制工作提供了专业性的视角。

专家论证是国家重大决策的法定程序

2005年10月，国务院明文规定，实行编制规划的专家论证制度。国家规划专家委员会正式成立后，成员开始为37名，后来增加为56名。“十二五”规划编制期间，在不同阶段总共召开了四次国家发展规划专家委员会会议，第一次会议是在基本思路起草阶段的屈群策环节（指在编制前期动员各方建言献策）召开，讨论国家“十二五”规划的若干重大问题；第二次会议是在基本思路征求意见环节召开，听取专家的意见；第三次、第四次会议是在《纲要》征求意见阶段召开，听取专家的意见。

专家委员会的开会形式，一般是首先是学习材料，其次是进行分组讨论，对《纲要》（征求意见稿）提出意见，同时专家们还会在阶段性规划文本上直接修改，也有部分专家会以文章的形式专门提出书面意见，而国家发改委会对这些意见进行汇总和研究，考虑是否加以吸纳。

国务院议事规则明确规定：提请国务院研究决定的重大事项，需要 “经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证”。这表明专家论证已经成为重大决策的法定程序。2011年2月召开的国家发展规划专家委员会会议除了提出意见之外，更重要的任务是起草“十二五”规划的专家论证报告。根据“十二五”规划专家委员胡鞍钢教授介绍：起草过程为由国家宏观经济研究院常务副院长王一鸣起草论证报告初稿，专家委员会反复讨论初稿，而国家发改委人员根据专家委员会意见反复修改，最后形成的论证报告实际上和初稿基本上完全不同了，会议形成的专家论证报告，随规划纲要草案稿一起上报送审，为增强科学性提供强有力支撑。