11年慈善立法之路如何走过？

昨天下午，十二届全国人大四次会议听取关于中华人民共和国慈善法修正案草案的说明。

这是继去年的立法法后，2965名全国人大代表再次对慈善事业领域的基本法进行“把关”。

据悉，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件，慈善法就是在这样的背景下应运而生。

历程

广受社会关注的慈善立法

从2005年提出立法建议，到今年的三审，慈善法立法已走过11年。其中，2013年，慈善立法工作迎来重大转机，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划项目。

理念未达成共识 立法一度“难产”

“最早的慈善立法历程可追溯至2005年。”中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员杨团一直致力于慈善领域立法研究。此前，杨团在接受媒体采访时回忆，2005年9月，民政部正式向全国人大和国务院提出起草慈善事业促进法的立法建议，2009年，民政部向国务院法制办提交立法草案，慈善法就此进入立法程序。

然而，在随后的几年中，社会各界对慈善立法中的一些问题一直有争议，在一些慈善理念领域也产生分歧。杨团说，分歧主要包括慈善的含义是“大慈善”还是“小慈善”，慈善与公益是什么关系等。

北京师范大学中国公益研究院院长王振耀也认为：“近年来，慈善公益事业发展速度迅猛，立法必须要跟随其发展而变化，这可能就是立法耗时长的客观原因。”

全国人大“接手”立法迎来转机

2013年，慈善立法工作迎来重大转机。当年11月，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并最终确定由全国人大内司委牵头起草。

此消息一经传出，学界无比振奋。一直积极参与慈善立法工作的北京师范大学中国公益研究院院长王振耀在接受媒体采访时曾说，由全国人大主导立法，避免了各个行政部门间的矛盾，也鼓励政府部门和社会多方面的参与。

2014年2月，全国人大内司委召开慈善立法领导小组第一次全体会议，马馼主任委员担任慈善事业立法领导小组组长。之后，小组研究了立法时间表和法律案框架，并确立了“开门立法”的总基调。

之后的一年多时间里，全国人大内司委先后召开十几次各种类型的立法座谈会，听取民政等有关部门、地方人大、专家学者、慈善组织负责人等各方面的意见。同时，内司委先后组织调研组前往湖北、浙江、福建、广西、陕西等12个省市进行慈善事业发展情况调研。

除此之外，马馼主任委员率团前往英国、克罗地亚，考察两国的慈善立法情况，希望能了解国外慈善立法经验。

各界广泛参与慈善“开门立法”

2014年年底，有5部慈善法民间建议稿同时公布。它们分别是由北京大学法学院非营利组织法研究中心、清华大学公共管理学院NGO研究所、中国社会科学院法学研究所、北京师范大学中国公益研究院、上海交通大学第三部门研究中心和中山大学中国公益慈善研究院等6家机构提交的。

2015年年初，慈善法草案征求意见稿形成，全国人大内司委将稿件印发给33个中央有关单位，31个省区市人大内司委、8所高校科研机构、12个慈善组织，部分全国人大代表、政协委员和专家学者征求意见。同时，全国人大内司委共发出了130多份反馈意见，收回80多份。内司委对这些意见进行了认真细致的梳理，形成了近7万字的意见汇总材料。

同时，全国人大内司委践行的“开门立法”在全社会掀起了慈善立法讨论的热潮。杨团表示，大专院校、研究机构、民间组织、传媒人士，以及参与慈善公益事业的企业家都积极投入，召开研讨会、座谈会。其中，仅北京大学和清华大学合办的“慈善法立法半月谈”就历经8个月，办了14场，近百名专家学者、基金会、社团和企业的有关人士参加。据有关方面统计，仅2014年一年，学界以及大的慈善组织召开的这类立法研讨会不下百场。

全国人大常委会两次审议草案

2015年10月，全国人大内司委将慈善法草案提请十二届全国人大常委会第十七次会议审议，全国人大内司委副主任委员王胜明在会上对草案作了说明，第二天，通过审议的慈善法草案亮相全国人大网，共有11章115条，并向社会公开征求意见。11月30日，为期一个月的草案公开征求意见结束。

经全国人大法律委员会审议修改后，2015年12月，第十二届全国人大常委会第十八次会议对慈善法草案进行了再次审议，并决定将草案提请十二届全国人大四次会议审议。

释疑

慈善法立法过程中四大争议焦点

慈善法11年历程，在北京师范大学中国公益研究院院长王振耀看来，有一个很重要的原因是社会各界在思想理念上无法统一。

1 “大慈善”还是“小慈善”？

最核心的问题就是关于慈善的定义，何为慈善，慈善的概念是“大慈善”还是“小慈善”。

普遍观点认为，慈善有广义和狭义两种，“小慈善”指的是扶贫济困救灾，“大慈善”除此之外还包括促进教育、科学、文化、卫生、体育事业的发展、环境保护等。关于慈善法中慈善的概念是“大慈善”还是“小慈善”，这一争议在很长一段时间内都得不到解决。

慈善法草案公布后，草案规定了慈善活动的内容，包括扶贫济困、救助老幼病残；救助自然灾害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展；防治污染、保护环境；符合社会公共利益的其他活动。

可见，慈善法采用了“大慈善”的概念。在全国人大常委会会议上审议慈善法草案时，郑功成委员指出，草案解决了何为慈善这个关键性问题，为慈善事业的发展创造了条件。

2 个人能否公开募捐？

慈善法草案公布后，草案规定“不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐”。这一项规定被广泛解读为“个人不得通过互联网募捐”，引起公众关注，有部分公众质疑，这样的规定堵塞了个人通过网络求助的通道。

草案二审稿对一审稿的规定做了一定调整，表述为“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐，募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理”。

全国人大常委会法工委副主任阚珂表示，个人募捐难以规范管理，相关部门也无法对资金的使用进行监督，如南京“柯蕾”事件、安徽女子谎称“因救人被狗咬”募款事件、广西女子谎称父亲在天津爆炸中丧生募捐事件等，都表明个人募捐需要规范。

阚珂表示：“慈善法目前并不提倡个人公开募捐，捐款人想要捐给谁法律没有限制，但如果受益的个人发生滥用善款等行为，只能对他进行道德上的谴责，法律上无法管理，所以，我们希望慈善活动能够通过慈善组织来做，这样依法募捐、有法可依。”

3 公募权应该放开多大？

草案一审稿中规定，“依法登记满两年、运作规范的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书”、“慈善组织开展公开募捐，应当在其登记的民政部门行政管理区域内进行，但捐赠人的捐赠行为不受地域限制”。

一审稿中关于公开募捐的层级、地域限制一度遭到质疑和批评。之后，草案二审稿中规定，慈善组织通过在公共场所设置募捐箱，以及举办义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等开展募捐的，应该在其登记的民政部门管辖区域内进行，对通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息开展募捐不做地域限制。

草案二审稿保留了慈善组织获得公募资格需要两年考察期的规定。有学者认为，设置考察期没有必要，不过也有学者表示，设置两年的考察期相当于一个准入门槛，有利于规范公募领域的秩序，在慈善事业初步迈入规范性管理的阶段设置限定无可厚非。

总体来说，不少学者表示，目前我国慈善事业还处在初级阶段，草案在开放公募权的规定上已经有很大突破，但公募权越来越开放是必然趋势。

4 税收优惠如何规定？

一审草案规定，慈善组织及其取得的收入享受税收优惠；自然人、法人或者其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠；境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。

部分全国人大常委会委员在草案一审时表示，一审稿对于税收优惠政策的规定过于原则，有关慈善的税收优惠政策应该在草案中规定得更明确一些。

草案二审稿增加了两点税收优惠政策：一、国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策；二、企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。

全国人大常委会法工委副主任阚珂表示，税收方面的优惠政策是和有关部门研究商量过的，“首先大家都是赞成给予优惠的，具体需要商量的就是通过什么形式来规定，是通过慈善法来规定还是通过税法来规定。”

2005年9月

民政部正式向全国人大和国务院提出起草慈善事业促进法的立法建议

2009年

民政部向国务院法制办提交立法草案，慈善法就此进入立法程序

2013年11月

慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并最终确定由全国人大内司委牵头起草

2014年2月

全国人大内司委召开慈善立法领导小组第一次全体会议，研究立法时间表和法律案框架

2014年年底

有5部慈善法民间建议稿同时公布

2015年年初

慈善法草案征求意见稿形成

2015年10月

全国人大内司委将慈善法草案提请十二届全国人大常委会第十七次会议审议

2015年12月

第十二届全国人大常委会第十八次会议对慈善法草案进行了再次审议

2016年3月

全国人大常委会将慈善法草案提请十二届全国人大四次会议审议

核心

慈善法草案最终采用了哪些理念？

全国人代会前夕，2月22日，全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂接受媒体采访，就慈善法草案中的具体法条做了解释和说明。

慈善活动的四个特点缺一不可

据阚珂介绍，慈善活动最重要的特点有四个：一是自愿性，开展志愿活动、提供志愿服务，尤其是捐赠，都是自愿的；二是无偿性，没有回报；三是捐出去的钱和物不再属于自己，是不能收回的；四是慈善活动是非营利性活动。

第一个特点是自愿性，例如募捐不能摊派，大家自愿捐款。无偿性是指慈善活动不求回报，例如购买彩票，就购买彩票的人来说，是有回报预期的，因此， 阚珂表示：“不能说购买彩票是一种慈善活动。”

同时，“捐出来的财产不能收回，不再属于你”。阚珂解释说：“慈善组织如果需要清算，剩余的财产在慈善理论上有一个重要的原则，就是相近似原则。组织要清算了，要终止了，剩余财产怎么办？就把它转给宗旨相同或者相近的慈善组织。”

慈善活动的重要特点之一是非营利性。阚珂说：“慈善组织募来的财产，拿到这笔钱，你可以去投资，可以让它保值增值，但不能在你们慈善组织的发起人、慈善组织工作人员内部去分配。”

成立慈善组织无需业务主管部门

“最重要的一点是对慈善组织的登记简单了，很多人过去想做慈善组织，但很难能登记上。”阚珂表示，“至于其他环节麻烦一点不是坏事情，毕竟这是社会资金，并不是慈善组织自己的，不是这钱想怎么样用就怎么样用的，在财产管理和组织管理方面严格一些没有坏处。”

阚珂介绍，基金会、社会团体、社会服务机构等非营利组织的登记一直都采取双重管理模式，“一是有业务主管机关，另外一个是有登记机关。”

阚珂介绍，十八届三中全会提出要求，重点培育和优先发展行业协会、商会类、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类社会组织，成立时直接依法登记。目前，慈善法草案中规定，设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，已经设立的组织，可以向原登记的民政部门申请认定为慈善组织，不再要求设立慈善组织必须有业务主管部门。

适度扩大具有公开募捐资格主体

慈善法草案对慈善组织的公开募捐资格也做了规定，“实际上这个规定就是适度扩大了具有公开募捐资格的主体。”募捐分为公募和私募，一直以来，在这一领域的规定是，以单位名字设立的基金会和以个人名字设立的基金会都是私募基金会，比如清华大学基金会，就是私募的，不能采取公募的形式面对不特定的对象。

“现在法律的设计扩大了公募主体的范围，将来符合法律规定具备公开募捐条件的组织，都可以申请获得公开募捐的资格。”阚珂说。

关于公开募捐的方式，目前，舆论关注度最高的是互联网募捐。目前，慈善法草案规定，慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，或同时在慈善组织网站上发布信息。

扶贫慈善活动将有特殊优惠政策

“关于税收优惠是三个方面：第一，慈善组织募来的钱，经营、投资的收益，国家有税收优惠政策；第二，捐赠者，包括捐赠组织、捐赠企业、捐赠个人，也有优惠政策；第三，受益人，这个钱最后给到谁了，财物给到谁了，谁接受慈善服务了，对他也有相应的优惠。”

阚珂介绍，慈善法草案一审稿由全国人大内务司法委员会提交全国人大常委会后，常委委员提出意见，全国人大法律委员会、常委会法工委研究后，在原来规定的基础上，又增加了两条。一条是“国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策”；另外一条是“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”。

目前，涉及慈善的法律包括公益事业捐赠法、红十字会法、合同法和信托法，以及未来准备出台的境外非政府组织管理法。这些涉及慈善事业的法律和慈善法之间存在怎样的关系？

据了解，对于公益事业捐赠法、信托法、合同法来说，按照立法法律适用原则，“后法优于先法，慈善法和这三部法律中规定不一样的，因为慈善法是后制定的，按照慈善法的规定，就是后法优于先法，新法优于旧法。”阚珂说。

对于红十字会法和将来会出台的境外非政府组织管理法，阚珂表示：“这两部法律是特别法，慈善法是一般法，特别法优于一般法，就是红十字会法有规定的，按照红十字会法规定，红十字会法和慈善法规定不一致的，还是按照红十字会法去办。”

记者 高语阳 桂田田

图示制作/潘璠