地方立法权下放一周年 省级人大法工委多未满编

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在立法法修改之前，除了省级之外，地方立法权仅为省会城市、经国务院批准的较大的市等少数城市所有。出于根据地方实际因地制宜的渴望，地方立法权曾经让不少地区十数年梦寐以求。如今，地方立法权已经下放一周年，这项由党的十八届三中、四中全会提出的重大改革，其改革红利在各地如何兑现？面对从未拥有过的新权力，各地又是否有能力接得住？

各地以稳健为主

日前，湖北宜昌市人大正式表决通过了《宜昌市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，这是宜昌市人大常委会第一个年度立法计划，确定《宜昌市城区公共绿地保护条例》《宜昌市城区临街建筑物外立面管理条例》为首批地方立法项目。按照立法法和湖北省人大常委会的决定，宜昌等12个设区的市和自治州人大及其常委会自2016年1月1日起，开始制定地方性法规。

“有所立，有所不立。” 宜昌市人大常委会常务副主任张建一说，“要通盘考虑成熟度、可行性、立法时机、社会影响、社会效果以及立法能力等各方面因素。”

除了宜昌，去年8月广东佛山市人大向社会公布的立法计划中，也是历史文化街区和历史建筑等城市建筑管理领域最早分享到了立法体制改革的红利。此外，海南三亚、江苏镇江、浙江温州等地通过的地方性法规都涉及环境保护或市政管理。

多地选择在类似领域打响“立法第一枪”并非偶然，去年的立法法修改将设区的市的地方立法权限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”。事实上，由于这一限定中使用了“等”的不完全列举的表述，多地曾对地方立法权是否仅限于法律列举的三个领域表达过自己的意见。

专家表示，立法之所以要将地方立法权限定在三个领域之内，本身也有防止地方出现“一放就乱”的滥用立法权现象。因此，就不难理解为何多地试水地方立法权时格外慎重。

立法人才紧缺

截至今年1月31日，全国27个省、自治区中，已有24个省、自治区作出批准设区的市行使立法权的时间的决定。其中最早的是安徽省人大常委会，在立法法修改仅两个月后的2015年5月21日就率先批准。

各省、自治区的批准工作有的采取分批批准，有的则采取一次性批准。目前，在新赋予地方立法权的271个地方中，已确定可以开始制定地方性法规时间的209个，占77.1%；尚未确定的62个，占22.9%；广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市已全部批准确定；黑龙江、青海、新疆3个省、自治区还在调研评估中。

除原来49个享有地方立法权的较大的市外，237个设区的市和4个地级市过去大多没有法制委、法工委，有的设有法制委、法工委也主要是从事内务司法工作，而从来没有地方立法经验。这就导致地方立法权下放之后，各地出现了一些立法能力与之不相适应的问题。

据统计，31个省级人大常委会法工委中，大多数未满编。原49个较大的市常委会法工委中，多数也未满编，其中人数最多的深圳为14人，而最少的仅有3人。因而，对于新获得立法权的其他设区的市来说，压力会更大。

全国人大常委会法工委主任李适时认为，所有设区的市、自治州行使立法权后，各省、自治区人大法制委、常委会法工委的工作量也将明显加大，“无论是法规批准、备案审查，还是工作指导、人员培训，都将面临过去从未有过的压力，必须未雨绸缪、早作打算。”

据了解，目前许多立法“新兵”，虽已参加了立法培训班，但对制定地方性法规从何入手、立法程序之间如何操作衔接、法律文件的起草和格式要求等，都感到“知易行难”，还需更多时间理解消化。

对此，不少地方都提出建议，加强立法工作队伍的专业培训，实现立法培训工作常态化。也有的建议全国人大常委会法工委加强与地方的联系，不断提升地方人大立法工作的能力和水平。

守住维护法制统一的底线

2015年9月，“第二十一次全国地方立法研讨会”在广东广州召开。不同以往的是，作为立法法修改下放地方立法权后的第一次专题研讨，张德江委员长亲自出席并讲话。

如此之高的规格，超乎了当时来自全国各地与会代表的意料。在分组讨论会上，共有200余人作了发言。发言人数之多、研讨交流之深，居历次研讨会之首。

这次会议召开正值地方立法权下放半年之际，各地的经验和困惑也逐渐浮现出来。研讨会上，关注度较高的问题除了立法人才紧缺、立法能力急需尽快提高之外，对于立法法本身的解释也成了一个热点。例如，限定地方立法权范围的“城乡建设与管理”该怎样解读？

对此，全国人大法律委在立法法修正案草案审议结果报告中对此作了专门说明：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等。”

立法法修改后也出现了一些新情况，包括地方立法主体大幅度增加、规章制定主体同等数量增加，但新增地方立法主体立法经验不足。不仅如此，省、自治区本身地方立法任务越来越重的同时，还要承担大量设区的市立法的合法性审查任务。

因此，全国人大法律委主任委员乔晓阳在闭幕时的即席讲话上，特别强调地方立法要守住维护法制统一的底线。

“不抵触。”乔晓阳表示从普遍授予地方立法权一开始就要坚持这个原则。他说，地方立法把握不抵触原则，要做到：一是以宪法为依据，不得同宪法相抵触；二是要与国家立法保持一致，不得违反上位法；三是不得超越法定权限立法，“地方立法还要注意防止地方保护主义和部门利益法制化，这是与法治格格不入的”。