预算管理制度改革取得决定性进展

2015年财政政策回眸②

预算管理制度改革是深化财税体制改革的三大任务之一。2015年，这项重要改革取得决定性进展，预算更加公开透明，政府性基金与一般公共预算的统筹力度加大，中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例稳步提高，转移支付结构进一步优化，中期财政规划管理扎实推进，地方政府债务管理总体制度框架初步构建。

预算更加公开透明

公开透明是现代预算制度的基本原则和理念，对保证政府收支行为受到有效监督、确保财政资金安全和提高资金使用效率等具有重要作用。2015年，新《预算法》开始实施，建立健全全面规范、公开透明的预算制度步伐加快。

自新《预算法》实施以来，政府收支行为受到更严格的法律约束。2015年中央和地方预算编制，严格落实了新《预算法》要求，包括详细报告新《预算法》规定的人民代表大会审查预算的重点事项；重点报告支出预算和财政政策，自觉接受监督；加大预算统筹力度；细化预算编制；等等。

通过实施新《预算法》，全面树立了预算的权威性和严肃性，尤其是体现在硬化预算约束，坚持先有预算、后有支出，各级政府和部门、单位的支出以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出，未经法定程序不得调整支出。

细化预算公开内容方面，除法定涉密信息外，中央本级预算和部门预算公开到支出功能分类最底级的项级科目，其中一般公共预算基本支出进一步公开到经济分类的款级科目。部门预算公开的内容增加了机关运行经费、政府采购、国有资产占有使用等情况的解释说明。

“通过加大预算公开，公务支出改革取得重大进展，大幅压缩了‘三公’经费，减少了行政成本，解决了多年来的改革难题。”财政部财科所副所长白景明说。

多项制度有序推进

“预算管理制度改革在2015年取得突破性进展，很多重要改革措施有序推进。”白景明说。

2015年1月，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》，决定在全国实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划，强化财政规划对年度预算的约束性。

此后，财政部着手研究编制2016—2018年全国财政规划，并在水利投资运营、义务教育等5个领域开展3年滚动规划试点。

“当前财政收入进入中低速增长阶段，而支出则刚性增长，财政的可持续发展面临挑战。实行中期财政规划管理将促使各级政府统筹预算安排，在制定政策时就预见政策实施的后果以及需要的财力，提高财政资金配置效率。”中央财经大学财经研究院院长王雍君认为。

编制政府财务报告是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要基础性工作。2014年国务院发布《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》，对这项工作进行了部署。2015年，权责发生制政府综合财务报告制度改革稳步推进。12月，财政部发布3项相关制度，初步建立起较为完整的政府财务报告编制制度。根据改革方案要求，2016—2017年开展政府财务报告编制试点，从2017年开始，试点单位要编制2016年度政府财务报告。

“编制政府财务报告将开启全面公开政府履责情况的新时代，通过提升政府财政透明度，满足各有关方面对政府财务状况信息的需求。”财政部国库司有关负责人说。

此外，在改革和完善转移支付制度方面，国务院明确提出，围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性。

地方债发行顺利展开

对于地方政府融资问题，新《预算法》修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限。2015年，新《预算法》规范下的地方政府举债融资新机制启动。财政部先后发布《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》等文件，明确界定地方政府一般债券、专项债券，对发行管理进行全面规范。

“根据新《预算法》，地方政府发行债券成为地方政府唯一的融资模式，全国31个省份和5个计划单列市可以‘自发自还’发行地方债券，开创了我国地方政府举债融资的新纪元。”中债资信评级业务总部副总经理霍志辉说，发行地方政府债券，使地方政府融资由暗转明，规范地方政府融资机制，并缓解地方政府的偿债压力。

对于新增地方政府债券，2015年全国人民代表大会批准的年初预算安排全国财政赤字16200亿元，其中地方5000亿元；另外，安排地方新增专项债券1000亿元。两项合计，2015年新增地方政府债券6000亿元。

同时，注重防范潜在风险，有序推进置换存量债务，妥善解决融资平台公司在建项目后续融资问题。此外，根据新《预算法》，2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议决议，明确了对地方政府债务实行限额管理，2015年地方政府债务限额锁定16万亿元。

“2015年地方债新制度实施总体平稳，体现出规范化和市场化的改革取向，品种、发行方式等方面均实现重大突破。一方面配合积极财政政策，增加财政资金，稳定经济增长；另一方面，降低政府融资资金成本，置换存量债务化解地方政府偿债风险。”霍志辉说。（经济日报记者曾金华）