恐怖袭击和难民危机冲击 申根签证或将暂停两年

　　一船难民抵达希腊港口。

恐怖袭击和难民危机冲击欧洲一体化

大量难民的持续涌入，令欧洲面临二战以来最大的难民潮，去年有超过100万难民涌入欧洲边境。加上自2015年初以来，欧洲发生多起恐袭事件，欧盟民众都把安全问题当作是头等大事。

在恐怖威胁和难民危机的双重冲击下，《申根协议》这一令欧洲民众可以不受身份检查，即可在26个申根国家自由通行的机制备受质疑。在明天举行的阿姆斯特丹峰会上，欧盟领导人将讨论如何尽量挽救“生死悬一线”的申根制度继续运行。

申根签证或将暂停两年

本月25日，欧盟和欧洲多国领导人和内政部官员将齐聚荷兰阿姆斯特丹，就难民危机引发的边境通行问题探讨一个应急方案。英国媒体报道称，会议上商讨的应急措施包括：“如果欧洲外部边境出现严重、持续的缺口”，申根成员国有可能将暂停申根签证两年，直至难民危机结束。

法国总理瓦尔斯警告，除非难民潮退却，否则“申根制度摇摇欲坠”。

分析认为，目前距离挽救申根制度只有6至8周时间。等到今年3月17日、18日欧盟领导人峰会召开，便是决定申根制度何去何从的时候。欧洲理事会主席图斯克20日警告，若是28个会员国不能共同合作，在3月中旬的峰会前找到解决方案，主张人员自由移动的申根协议可能面临崩解。

多国自设关卡

为了阻挡汹涌而来的难民潮，加上防范恐怖袭击威胁考虑，从去年下半年开始，德国、法国、瑞典、奥地利、丹麦和挪威已经相继宣布实施为期6个月的临时边境检查措施，至今年5月再视情况而定是否继续边境检查。法国更是称除非捣毁“伊斯兰国”网络，否则将一直维持包括边境检查在内的“紧急状态”。

虽然近期一些恢复边境管控的做法似乎是暂时的，但足以让申根机制的“欧洲无国界”这一意义备受冲击，特别是来自欧盟总部高层机构的官员，一直强调恢复申根国家之间边境管控的重要性。

比利时欧洲政策研究中心主任丹尼尔·格罗斯近日刊文表示，“这一系列恢复边境控制的做法，说明欧洲已经开始在自由与安全之间犹豫不决。”

质疑：以邻为壑更麻烦

有分析人士认为，废除《申根协议》，各国自设关卡，实际上并不一定有助于应对恐怖主义威胁和难民危机，反而会增加一些麻烦。

据报道，欧洲多国执行边境检查的警方对此问题的态度就很谨慎。

他们认为，如果重新开启边境管控，可能在应对恐怖问题方面阻碍多于帮助。毕竟，一旦《申根协议》被废除，数千名警察将要对数以百万的游客和普通民众的逐一排查。这些排查工作有时候就像大海捞针一样，需要耗费大量的人力物力资源，成效却不一定显著。

统计数据显示，每年，申根国家内部之间会有约5.6亿人次通过空中交通方式进行人口流动，如加上铁路和公路运输，总流动人口将会达到10亿人次。另一方面，申根国家与外部人口流动也非常频繁，估计约为2.5亿人次，检查这些旅客的证件需要消耗大量资源。

资料：申根制度

《申根协议》1985年在卢森堡签订，并在10年后生效。当初，比利时、卢森堡、荷兰、法国和德国这5国想要一起创建一个无国界地理空间。1985年协议签署后，最初一段时间内它只具有象征意义，后来，这5国经过长达10年有关法律和技术细节方面的艰苦谈判，1995年边境控制才真正解除，成员国也从最初5个增加到26个。

此后的和平时期内，穿梭于申根区国家之间的民众和游客不需要过关检查，而外国游客在拿到其中一个国家的签证后，基本上可以畅通无阻地前往区内的所有国家。《申根协议》最根本的宗旨是要实现人员流动的自由，特别是劳动力自由流动。这符合欧盟的最大利益，也是欧洲一体化的重要成果和体现。

欧盟委员会主席容克曾经形容申根制度“不容协商”、“不可取消”，而且是欧盟“最伟大的成就”之一。

专家解读：

申根制度短期内不会崩

中国社科院欧洲研究所研究员孔田平认为，申根制度终结会影响欧洲一体化的未来，欧洲一体化进程走到现在这一步很不容易，相信欧洲的政治家有智慧去应对，而不至于让难民这样的外部问题去冲击欧洲一体化的根基。

而中国现代国际关系研究院欧洲所副所长刘明礼也认为，申根制度不至于崩溃。“如果人员不能自由流动的话，意味着欧盟成立的基础没有了，这样的话是不可想象的。”

出路一：

共同维护欧盟外边界

如果要维持《申根协议》下的欧洲内部人员自由流动，一个重要的解决之道就是成员国共同维护外部边界，应对难民带来的挑战。

现模式作用有限

目前，申根国家只有欧洲国际边界管理署（Frontex）这样一个边界主管机构在运作。尽管所有成员国都签署了文件同意共同努力维护边界安全，但是这个机构每年只有数百万欧元的预算，甚至不足以维护整个地中海地区的安全，政府间的运作模式也阻碍了其有效性。

英媒分析称，首先，Frontex必须提出要求，然后每个成员国需根据要求贡献人力和资源；其次，Frontex需要一支真正的欧洲海岸警卫队，拥有自己的预算、船只和人员，才能有效地防范和打击地中海区域的非法移民以及潜在的恐怖事件。

出路二：

从源头解决难民危机

孔田平在接受本报记者时表示，欧盟的外部边界目前处在一个失控的状态，特别是希腊和意大利等外部边界。

他说：“现在的问题在于欧盟能否向这些国家提供有效的实质性援助，加强外部边界管控，同时从源头上解决叙利亚难民问题，包括和土耳其等国加强合作，给予更多帮助。”专题文字/王希怡