“一张蓝图”治了“规划打架”

突围

绘出“一张蓝图”

解决各类规划的重叠图斑127.9万块

2015年底，澄迈42个积累多年的“老项目”一起开动。杨思涛终于松了口气：“全省‘多规合一’，把我们打架的规划一次性解决了。”

全省“多规合一”要从2015年3月的全国两会说起。人大代表、政协委员、专家，纷纷提出从国际旅游岛发展和生态保护的任务出发，海南需要“一张蓝图”。6月5日，经中央同意，海南成为全国首个开展省域“多规合一”改革试点的省份。

按“一张蓝图”要求，打架的土地依照同一标准明确了属性，打架的林地和农地在合法合规的前提下被调出来给建设项目用。按照这个标准，万宁市副市长来庆强说，万宁56个拖延多时的打架项目也终于在2015年开了工。

2015年底，《海南省总体规划》出台。它包含了《海南省主体功能区划》《海南省生态保护红线规划》《海南省城镇体系规划》《海南省土地利用总体规划》《海南省林地保护利用规划》《海南省海洋功能区划》。多个规划合到一个“总规”里，通过空间置换等方式，共协调处理重叠图斑127.9万块，有效解决了耕地、林地、岩线的图斑重叠等问题，形成了完整的“一张蓝图”。

两个“拔房子”的故事由此展开。

第一个“拔房子”的故事，讲的是生态保护和建设如何平衡的事儿。

“我们终于把黎母山上的房子拔到山下了。”琼中黎族苗族自治县副县长冷毅说。

这是怎么回事？

如果说海南是“绿岛”，位于中部山区、茂林密布的琼中是“绿心”，黎母山就是“心尖子”。“心尖子”要保护，可住在“心尖子”上的老百姓也要吃饭住房。按照原有土地利用规划，在黎母山林地中有些零散建设用地。

虽然是建设用地，可真要是搞建设，又要修路又要动土，用当地居民李政富的话说就是“山不成山样，罪过就大了”。这些建设用地只好闲着。

而一些游客本来想到黎母山旅游，但听说山上连个住的地方都没有，就打了退堂鼓。好好的风景，白白浪费了。这让琼中纠结了很久。

“多规合一”开始后，琼中瞅准机会，一面按照全省统一的坐标，将陆地面积55.7%的地区划为禁止和限制红线区，风景优美的黎母山百花岭都在其中；一面以省环保厅下发的生态红线为基准，将山上的建设用地指标统一调配给山下。“从此以后，除了必要基础设施，再也不会在山上动土了。”冷毅高兴地说。

另一个“拔房子”的故事，则告诉了我们“一张蓝图”在城市开发边界上的选择。

2016年元旦，位于三亚市崖州区的一块农田正在平整。这块地，经历了从田到楼，再从楼变田的过程。农田前身，是个名为金阳光温泉花园小区的违建楼盘。截至2014年底，三亚市各类违章建筑超400万平方米。河边、海边都疯“长”出不少楼。三亚市规划局副局长常成云开玩笑说，这么个“长”楼法，还要规划做什么，规划规划，真的成了墙上挂挂。

2015年4月，住建部将三亚确立为全国城市修补、生态修复试点城市。三亚“双修”和全省“多规合一”同步进行。立足“还海于民、还景于民、还绿于民”，一场阻止建筑野蛮生长、明确城市边界的大行动开始了。截至2015年底，三亚共拆除违章建筑7278栋，总面积达388.57万平方米，“金阳光”还楼于田，也给城市内外都留下了空间。

常成云这下高兴了：“这次全省上下一起行动，规划要当真了。”

在三亚“多规合一”中，确定三亚生态红线区用地面积约占全市陆域面积的44.7%。除将北部山体林地、水源地、近海自然资源等重要生态功能区划入生态红线区，还将位于城市内部的河流水系、山体林地、公园、湿地等一并划入生态红线区进行严格保护。简单地说，城市发展，要体现“显山”“露水”“见林”“透气”的原则。

“以省域为单位开展‘多规合一’改革工作，在全国是没有先例的。这既是中央交给海南的一项重大政治任务，也是海南作为全国最大经济特区和‘改革试验田’义不容辞的使命和担当。”刘赐贵说。

“多规合一”就是要“把海南当作一个整体来规划”，实现全省一盘棋，科学发展，绿色崛起。从2015年7月20日至12月1日，海南省组成6个检查组，在全省沿海12个市县，对环岛1823公里海岸线开展为期1个月的海岸带保护与开发专项检查和3个月的全面整改。全省海岸带200米范围纳入《海南省总体规划》生态保护红线进行严格管控。

园区规划不再摊大饼，变得集约高效。全省6个高新技术、信息产业、临空产业、工业园区规划用地，一共减少98.48平方公里，比原有规划土地面积减少逾四成。

截至2015年底，海南确定全省陆域生态红线面积11535平方公里，占全省陆地总面积的33.5%；近岸海域生态保护红线区域总面积2920平方公里，占近岸海域面积12.3%。同时划定了资源消耗上限和环境质量底线，提出全省耕地保有量、永久农田保有量、林地保有量、自然岸线保有率和全省空气质量水平，城市水体和近岸海域水质等管控目标。

“一张蓝图”要管15年，划定了生态红线、明确了城市边界、集约利用土地，让海南的发展方向更加清晰坚定。

改革

78张表变“一张表”

以规划代立项，减少审批环节，减少寻租

“多规合一”改革前，海南老城开发区易友投资管理中心人事部主任李琳每周都要抱着一大堆申报材料，跑好几趟澄迈县城。项目在开发区审批完了，还要到县里再转一圈。这种开发区和县里“两张皮”现象，让她叫苦不迭。

“以前，一个简简单单的企业入园注册，办下来总共要填78张表。”伍岳无奈地说。

如今，走进软件园的企业服务超市，将申报材料交给园区的代办员，只要交一份申报材料，工商、税务、公安等部门就会共享互认，最快3个半小时，企业就能办完设立手续。项目从申请到竣工验收需要的审批时间从425天缩减至37天，审批提速达80%以上。

“‘多规合一’有助于以规划代立项，减少审批环节，减少扯皮，减少寻租。”海南省发改委副主任朱华友认为。

在“多规合一”的基础上，老城经济开发区推行“两书一制度”，通过向社会公开“业主承诺”“设计方承诺”“施工方承诺”“监理承诺”等方式取代规划报建、施工许可阶段的审批事项。“2015年8月，我们和开发区管委会签了承诺书，就顺利开工了，用地规划许可证、建设工程规划许可证等都是开工后陆续办下来的。”海南信联食品有限公司越炜鹏说。

现在，老城经济开发区建立起了改革创新容错免责机制，对因推进审批制度改革创新而突破常规的单位和个人实行免责。只要投资项目符合入园项目准入清单，审批人员就可以大胆地批。

在三亚市副市长邓忠看来，“一张蓝图”为在一个平台上一揽子解决问题提供了可能。

三亚市将规划系统与审批系统对接，“多规合一”后的“一张蓝图”嵌入到全市审批一体化系统里。市政务中心主任侯振华说，现在已有41个审批部门、4个公共服务部门、5家中介部门根据“多规合一”的部署，入驻政务中心。行政审批的“万里长征线路图”被拆解，组装成了立项、供地、规划报建、施工许可、竣工验收“五个集装箱”，涉及的审批部门可以并联审批，审批意见汇总到“一张表”上。

借助“五个集装箱”“一张表”审批，三亚市生活垃圾焚烧发电厂的审批时限从原先串联审批的334个工作日，缩减至34个工作日。

“‘多规合一’后，从省到市县到基层只有一张图，哪里能动，哪里不能动，在大的板块上是清晰的。企业不用再像以前那样一个部门一个部门地去跑。”海南省发改委副主任王长仁认为，海南的“多规合一”改革就是要解决原来存在的规划衔接、协调不足导致项目落地难的问题。

2015年底，康迪车业海南公司通过极简审批，与海口高新区签约4天后就拿到用地红线图。高新区改革原则说来也简单，即规划阶段能做的，决不留到审批环节，比如高新区管委会统一编制园区的区域性环境影响评价、水土保持评估、雷电灾害风险评估等，以区域性评估取代单个项目评估，企业入园后无须再重复评估。

王路认为，改革走到了“放权”这一步，才真正进入深水区，“‘多规合一’后，有些行政审批权限抓着没用，抓不住了，必须取消或者下放。”

一方面，“多规合一”要突破行政壁垒和地方利益的藩篱，另一方面则是要统筹规划全省一盘棋，许多以前无法逾越的体制机制障碍，在新的体系下得到消解，呈现出多赢的局面。

2015年，博鳌机场、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、文昌至博鳌高速公路等4个省重点项目，先后在琼海开工，一时间，琼海的建设用地指标吃紧。

“过去市县只能内部占补平衡，没有建设用地指标了，就没办法了。‘多规合一’后，全省的建设用地底数清楚了，可以采取异地占补平衡的办法。琼海市占补平衡不了，就通过其他市县协调。”毛超峰说，全省一盘棋，让全省范围内的占补平衡成为可能，从而保障重点项目如期动工。

全省一盘棋，也让“飞地经济”成为可能。2015年11月，海南开始在省级园区实行“飞地经济”政策，鼓励受限于资源环境制约、规划或产业配套限制等的项目到其他省级园区落户建设，项目“飞出地”与“飞入地”共享税收，引导产业集群发展。