“一张蓝图”治了“规划打架”

按照“多规合一”的统一要求，海岸线200米内不允许建设。图为亚龙湾海岸线。武威摄

一块逾7平方公里的地块，却藏着数十块相互“打架”的地——城乡规划中的建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。

打架了，怎么办？只好部门之间协商着改。不同部门经常为规划协调，到底是什么性质的地，应该怎么处理，时间久了，谁都说不清。在澄迈县，海南老城经济开发区内生态软件园的这块地，以前一动就扯皮。

现在，部门之间不用再“撕”了。

2015年12月底，还是在澄迈，记者看到了“多规合一”版本的软件园二期总体规划图、控制性详细规划图，红、黄、橙、绿等颜色清晰地标示出各个区域、地块的用途，商业用地、工业用地以及水、电、路、气、光纤“五网”配套设施线路，一目了然。

“地块多大面积、基准地价多少、能做什么产业，规划框定得一清二楚，向社会公示后，各部门照着流程办就行。企业进来后只要选好地，签了承诺书，就可以开工了。”海南老城经济开发区管委会软件园协调办主任伍岳说。

改变来自海南成为全国唯一的省域“多规合一”试点省份。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。

为此，海南省政府成立以省长刘赐贵为组长的领导小组，全力推动“多规合一”改革试点工作，17个省直部门全程参与。省级“多规合一”工作主要通过编制《海南省总体规划》，落实全省“一盘棋”理念，形成引领全省发展建设的一张蓝图。市、县“多规合一”工作同步推进，建立全省统一的空间规划体系，实现各项规划的有机衔接，最大限度地守住生态红线、发挥资源利用效率、提高行政审批效率。

在海南省委书记罗保铭看来，海南开展省域“多规合一”改革试点，既是党中央赋予海南的重要改革使命，也是国家全面深化改革全局中的具体组成部分。“多规合一”是一项系统工程，涉及多个部门和方方面面的协调配合，需要改革攻坚打破壁垒藩篱，“一张蓝图干到底”。

“一张蓝图”能解决“规划打架”吗？这张蓝图长啥样？多规怎么合？谁来合？如何保障“干到底”？

打架

多重规划之困

一个县竟有各类规划67个

“谁家乐意一出门就碰上污水处理厂呢？”这个难题困扰了澄迈县委书记杨思涛许久。

海南老城经济开发区美宁村在海边，离繁华的盈滨半岛很近。10年前，这里还是个荒岛。随着海南国际旅游岛建设和海口市政府整体向西迁移，与海口紧连、面朝大海的盈滨半岛，商业地产一下子火了起来。

地区开发了，却没有污水管道。海南老城经济开发区管委会环保局局长王尧说，那时，美宁周边十几个村子，连同一些商品房小区，生活污水都只能乱排或偷排进海。为了这个问题，居民急，澄迈县也着急。2011年就立了项，但3年多都动不了工，2015年方开工。为什么？

杨思涛说，最开始县里打算在地上建污水处理厂。可无论选在哪里，都有居民反对。

管网回到地下，打架就开始了。项目从城乡规划上没问题，可是要经过土地规划中的农田，还有二三十亩林地。国土部门说：“这里是林地，要林业部门先审批。”林业部门说：“我们没有林地指标，要找省里。”国土的事情解决了，与海洋部门又打上了架，“沿线的管道经过海洋保护用地”，又需要去海洋部门申请。

就这一个项目，但凡推进，都要经过县委、县政府协调，发改、国土、住建、林业、环保、海洋及所经过的村镇参与，一开会就要来十几个部门。

到底有多少规划？这些规划为什么会打架？

澄迈县摸了底。据不完全统计，“十二五”期间，全县共有各类规划67个。“澄迈的情况并非特殊案例。”业内人士介绍说，“规划太多太乱太杂的情况，在海南全省甚至全国都有，并不稀奇。”

海南省住房和城乡建设厅厅长丁式江告诉记者，编制《海南省总体规划》过程中，发现了造成“规划打架”的五类情况：基础数据不统一；各类规划在编制过程中使用的坐标系不一致；规划编制依据不统一，城乡规划依据城乡规划法编制，土地利用总体规划依据土地管理法编制，林业、环保各有依据；技术标准不统一；规划编制期限不统一，国民经济和社会发展总体规划期限是5年，土地利用总体规划的期限一般为15年，城市总体规划期限一般是20年。

即便坐标统一，各类规划还存在图斑重叠。海南省副省长、省“多规合一”办公室主任王路介绍，在海南，国土部门规划的耕地和林业部门规划的林地有1007平方公里的重叠区域，图斑约有52万块；城乡规划建设用地与规划保护林地重叠面积447平方公里，图斑7.4万块；城乡规划建设用地与基本农田重叠面积133平方公里，图斑2.6万块；耕地、林地、建设用地、生态保护红线之间重叠、矛盾图斑一共有127.9万块。

数据打架、图斑冲突，让多数规划沦为空文，有的规划则陷入了什么都涉及、什么都管不了的尴尬境地。“市县各自为政、空间布局散乱、生态本底侵蚀、项目审批迟滞。”海南省常务副省长毛超峰调研后总结了“规划打架”造成的重点问题。不仅如此，统筹布局、优化资源配置的问题也很难得到解决。

一个县到底有多少生态林地、多少公益林、多少基本农田、多长海岸线，各个部门的说法不一。全省的生态红线应该怎么划，也只能定个大概。近海资源应该怎么规划，各市县各行业，各有各的想法，各有各的算法。每个县各式各样的园区，信息产业园、健康产业园、养老产业园，东一点西一点，都做不大，但要起土地补贴来一点不含糊。

良好的生态环境是海南最强的优势和最大的本钱。对于海南而言，“全岛的生态环境是个整体，山海河林田，不能孤立保护，需要明确底数和科学计算承载力，统筹管理。针对开发建设要优化布局、集约利用。”王路说。

集约利用，统筹管理，海南从空间上需要“一张蓝图”。毛超峰将中央选择海南作为改革试点的原因总结为海南“有需要、有基础、有条件、有可能”。他认为，海南是全国唯一省直管县的体制，我国各类空间规划，包括陆海统筹、军民融合、林田协调，在海南均有体现，这些“先天”条件增大了海南“多规合一”成功的可能性。