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【光明日报·经济生活周刊·民生广角】
中央经济工作会议指出，引领经济发展新常态，要努力实现多方面工作重点转变。其中强调，“保障改善民生，要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶”。回顾即将过去的2015年，民生领域改革成绩亮点频现：二孩政策全面放开，养老金制度结束双轨制，分级诊疗制度开始实施，积分制落户推进了户籍改革……2015年是全面深化改革的关键之年,教育、住房、医疗、出行等各民生领域，重大政策不断出台，改革步伐坚实迈进，百姓的衣食住行正发生着深刻的变化。
1、脱贫攻坚
决不落下一个贫困群众
今年11月，中央扶贫开发工作会议透露，截至去年底，全国仍有7000多万农村贫困人口。“十三五”期间脱贫攻坚的目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。据统计，各地省级财政扶贫投入预算从2014年的236.28亿元增加到2015年的284.12亿元，增长20.25%；中央财政2015年安排专项扶贫资金467.45亿元，同比增长8%。
【专家点评】国家行政学院经济学教研部主任张占斌：从20世纪80年代开始的扶贫开发，主要以贫困县为扶贫单元进行区域瞄准，为大量贫困人口参与经济发展创造条件，但在现阶段已难以做到针对贫困户的精准扶持。精准扶贫主要由两部分内容构成，即识别贫困人口和瞄准扶贫资源。必须创造一个机制，让政府、企业、贫困户共赢，才能将扶贫攻坚工作社会化、可持续。一是创新工作格局。充分发挥政府引导和市场机制作用，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。二是完善体制机制。出台政策吸引社会各类资源要素向贫困地区流动。
2、全面“二孩”
积极应对人口老龄化
今年10月，党的十八届五中全会公报指出：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。我国计划生育政策通过不断调整和完善，适应人口结构发展变化。
【专家点评】南开大学人口与发展研究所教授原新：全面放开二孩后总人口将适当增加，2029年到2030年出现最高峰值达到14.5亿，“十四五”期间进入缓慢下降、逐步稳定的阶段。全面二孩政策实施对于人口年龄结构有一定的修复作用，对于人口素质的提升也将起到促进作用。此外，经过多年的计划生育政策后，我国家庭逐步简约化，全面二孩的放开，一定程度上可以改善家庭结构，有利于家庭经济社会功能的发挥，也有利于子女教育。全面二孩政策实施到本世纪中叶可以使老龄化水平降低1.5个百分点，对于人口老龄化水平的短期和中期影响不明显，而远期下降作用比较显著。
3、分配制度改革
居民收入差距逐步缩小
今年前三季度，我国城镇居民人均可支配收入23512元，扣除价格因素实际增长6.8%；农村居民人均可支配收入8297元，扣除价格因素实际增长8.1%。城乡居民人均收入倍差2.83，比上年同期缩小0.03。“十三五”规划建议提出，调整国民收入分配格局，规范初次分配，加大再分配调节力度。实行有利于缩小收入差距的政策，明显增加低收入劳动者收入，扩大中等收入者比重。在“提低、扩中、控高”的分配改革战略下，收入分配格局得到改善。
【专家点评】北京师范大学收入分配研究院院长李实：建立相对成熟的收入分配制度的改革任务仍很艰巨，一方面收入差距仍处在高位水平上，另一方面收入分配不公问题有所缓解，但没有得到根本解决。“十三五”规划建议提出的目标中，人口城镇化率提高、增加就业机会、稳步提高基本公共服务均等化、解决贫困人口脱贫问题等，都有利于缩小收入差距。发展农村教育事业是阻断贫穷代际传递、减少相对贫困的根本办法，是“提低”最紧要的措施；“控高”则应分类进行，违法高收入要坚决打击，垄断收入等不合理的高收入要通过推进国企改革等来解决，而一些通过合法途径取得的高收入，需要通过改革税收制度修正调节。
2011-2015年前三季度城镇居民人均可支配收入同期对比
制图：鲁元珍
4、养老新政
养老金“双轨制”成为历史
今年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，多年来的养老金双轨制正式废除。根据决定，单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。8月，国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，养老金可以投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品，这类投资资金所占比例上限最高可达基金资产净值的30%。同时，国有重点企业改制、上市，养老基金可以进行股权投资。
【专家点评】中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵：养老金双轨制情况下，机关事业单位人员退休后养老金由单位发放，有些情况下会有一定困难；改革后养老金由社会保险基金统一支付，就可以互助共济，共担风险。同时，养老金“并轨”实现了制度公平，有利于社会的和谐稳定；有利于转移接续，避免以前由于人员岗位流动造成缴费年限不能记录和累积的问题。对于养老金入市问题，由于养老基金是保障基金，不是理财基金和风投基金，对结余资金进行一定的增值保值是必要的，一定要坚持安全第一的原则，明确安全保障、风险防范、责任承担机制。下一步应制定更加具体的风险分担机制，明确规定谁来为养老金入市投资的亏损埋单。
5、分级诊疗
医改进入新阶段
9月，国务院办公厅印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，部署分级诊疗制度建设，按照疾病的轻重缓急及治疗的难易程度进行分级，不同级别的医疗机构承担不同疾病的治疗，从而提高医疗卫生资源的利用效率和效益，形成科学有序就医格局，进一步缓解看病难的问题。据统计，目前已有28个省份、1000多个县市区开展了分级诊疗试点。
【专家点评】中国人民大学医改研究中心主任王虎峰：扎实有序推进分级诊疗制度建设，标志着我国医改进入新阶段，医疗服务发展模式开始转型。当前我国看病问题主要是看病就医过多集中在大医院，导致医疗成本增高，大医院人满为患，挂专家号难。问题的治本之策，就是合理配置医疗资源，使医疗资源发挥最佳的效能。医疗机构之间应建立起制度化的沟通机制，重新优化医疗机构的分工合作机制，以最大程度方便患者就医。此外，由于分级诊疗工作“牵一发而动全身”，分级诊疗的支持政策要配套，让患者在获得高质量服务的同时，同步实施分级诊疗的制度建设。
6、出租车改革
专车合法化并纳入监管
随着网约车软件的兴起，人们的出行有了更多样化的选择，如何建立新制度将其纳入监管也成了一道新命题。今年10月，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）和《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（征求意见稿）出台，针对网约“专车”、出租车的“份子钱”、牌照、定价等公众关切的焦点问题提出了改革方向。
【专家点评】北京交通发展研究中心主任郭继孚：出租车服务是关系到城市居民出行的重要的服务性行业，制定一些市场准入条件和服务规范是保证行业健康发展和人们出行安全的重要措施。出租车改革方案明确了专车服务的合法性，是值得肯定的。而私家车在车辆的技术性能、安全监管的程度、报废的年限，以及保险费和驾驶员资质方面与出租车都存在着明显不同，因此应提供必要保障。网约车可以更加品牌化，形成差异化服务，企业的经营成本、管理成本能形成一个倒逼机制，让出租车“份子钱”降下来，促进行业改革。
7、雾霾治理
多措并举完善机制
近日，京津冀及周边地区70个地级及以上城市中，25个城市空气质量达重度及以上污染，雾霾问题已成大城市居民的心头之患。在国家有关部委督办下，目前9个大气污染防治重点城市已经完成PM2.5来源解析工作，其中北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车，石家庄、南京是燃煤，天津、宁波分别是扬尘、工业生产。今年1月至10月，全国已淘汰黄标车99.52万辆，占淘汰任务的85.46%。
【专家点评】中国环境科学研究院研究员张金良：现在各地在应急措施方面做了大量工作，只有将预定的措施执行到位，应急预案才能达到应有的作用。对于国内损害赔偿的机制性问题，一是污染者付费、赔偿的钱从哪儿来的问题；二是损害鉴定、损害赔偿的定义或者机制问题。中国的环境污染存在明显的区域差别，在制定环境健康政策的时候也需要考虑区域差别，特别是应该考虑到对弱势群体的支持和扶持。环境健康问题中更重要的是长远的、机制性问题，应多关注和多投入。
8、招考改革
高考录取率地区差距缩小
考试招生制度改革是2015年高考改革的重点内容。《关于深化考试招生制度改革的实施意见》发布一年来，进展顺利。今年高考录取率最低省份与全国平均水平差距进一步缩小，全国性高考加分项目已按要求全部调减到位，地方性加分项目将从2014年的95个减少到2018年的35个，减幅63%。高校自主招生进行了新的制度设计，畅通农村和贫困地区学子纵向流动渠道工作取得积极成效，2015年专项计划录取的贫困地区农村学生较2014年增长10.5%。目前，全国已有29个省份形成了考试招生制度改革的具体实施方案。
【专家点评】国家教育咨询委员会委员谈松华：近年来知识经济迅猛发展，我国经济社会和教育发展发生了巨大而深刻的变化，由生存型社会向发展型社会转变，人们对优质教育的需求激增，高考招生制度就要适应一般性竞争向结构性竞争的转变。市场经济环境下，人才需求呈现多样化，高等教育从精英教育向大众化教育转变，高考招生制度也应适应社会对人才选拔的要求。尽管改革的推进实施过程会有新的问题和困难，但是，它必将动员全国和推动各级政府坚定不移而稳妥有序地把改革推向前进。
9、户籍改革
京沪粤等大城市实行积分落户
“十三五”规划建议提出，深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。今年12月10日，《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》发布，对居住证持证人申请落户的条件进行量化。目前北京、上海、广州、天津等一线城市均实施积分落户制度，为推进户籍制度改革打下关键的基础。12月12日，国务院正式公布《居住证暂行条例》，提出在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，明确了居住证持有人通过积分落户的通道。
【专家点评】中国区域科学协会会长杨开忠：北京实施积分落户政策是一个重大进步，积分制和北京的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的职能定位相结合，有助于实现北京的城市发展定位；把积分制和城六区的人口疏解结合，有助于实现城六区的人口疏解；把积分制和学历、创新相结合，有助于打造北京高精尖的人才结构，优化空间布局；把积分制与北京的人口资源和发展紧密结合，有助于协调人口资源和发展的关系，实现劳动力要素和人口的流动。
保障房建设加快，公租房将覆盖更多人。冯蕾摄
10、保障房改革
公租房将扩大到非户籍人口
2015年中央经济工作会议指出，要明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。据统计，2015年，全国城镇保障性安居工程计划新开工740万套（其中各类棚改580万套），基本建成480万套。今年1至10月，全国城镇保障性安居工程已开工747万套，基本建成688万套，均超额完成年度目标任务。
【专家点评】住房和城乡建设部政策研究中心主任秦虹：当前的城镇住房保障呈现以下特点：一是住房保障体系初步形成，住房保障的形式更加多样。二是财政支持政策力度不断加大，2007年到2014年中央财政投入保障性住房的资金增长了26.5倍。三是保障管理制度趋于健全。住房保障中一些新的问题也在出现：第一是资金问题。随着住房保障量的累积增加，保障资金必须增加渠道和扩大来源。第二是退出问题。随着保障性安居工程实施时间加长，保障家庭动态管理的问题上升。如何根据国情，健全体制机制，切实做好从事前准入到事后退出的全面管理，还需要各级政府积极探索，切实做到保障公平、提高住房保障资金使用效率、节约土地住房资源。
（光明日报记者 鲁元珍）
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