国际社会尚无具制约力公约 反恐合作面临诸多障碍

目前,国际社会还没有一个具有制约力的反恐公约,此前由联合国大会通过的《联合国全球反恐战略》更多只是一种意向。建立国际反恐公约,需要解决恐怖主义的界定、恐怖主义产生的根源问题、打击方式三大核心问题。

从长远来看,各国应当围绕法律合作的基本准则开展反恐,坚持在联合国框架内,求同存异,积极开展联合反恐合作

巴黎恐怖袭击事件仍在发酵。

11月17日,法国总统弗朗索瓦·奥朗德与俄罗斯总统弗拉基米尔·普京通话,就加强协调打击极端组织“伊斯兰国”进行讨论。双方同意,两国军队和情报部门将建立更加密切的接触和协调以打击恐怖组织。

打击恐怖活动,客观上需要各国通力合作、采取积极应对措施予以有效预防和惩治。然而,各国的分歧又制约了合作的广度和深度,以至于目前,国际社会始终没有一个具有制约力的反恐公约,此前由联合国大会通过的《联合国全球反恐战略》更多只是一种意向。

中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长李伟在接受《法制日报》记者采访时表示,如果不解决对恐怖主义的界定等三大核心问题,国际反恐合作的推进不会有太多实质效果。

国际反恐面临国际法难题

从国际社会反恐的立法情况来看,目前,构成有关制止国际恐怖主义的重要国际法律或公约大致由三部分构成；由联合国或国际组织主持制定的有关公约；有关区域性国际组织制定的公约；各国政府自己制定的相关法律。

20世纪60年代以来,联合国等国际组织先后制定了12个防止国际恐怖主义的国际公约和法规,对遏制恐怖主义活动起到了一定作用。

美国“9·11”事件后,联合国更是加强了反恐的决心。

2001年9月12日,第56届联合国大会通过了关于反对恐怖主义的第一号决议,成立了“安理会反恐委员会”作为监督和协助各国执行这一决议的专门机构。

由于恐怖袭击和威胁的跨国性质,国际反恐合作必然会越来越密切,而要让这种合作收到良好的效果,需要建立和加深相互信任,在应对恐怖主义时必须同心协力。

正因此,2001年9月28日,联合国安理会通过的第1373号决议赋予了所有联合国会员国在反恐方面的责任和义务,明确要求各国加强其边界安全、不向恐怖分子提供庇护,而且还要求所有国家审查银行业务惯例、海关和移民手续、执法和情报合作等。

2006年9月8日,联合国大会一致通过了有关在全球范围内打击恐怖主义的《联合国全球反恐战略》,以协调和加强联合国各个会员国在打击恐怖主义方面的努力。

不过,在李伟看来,《联合国全球反恐战略》不过是一种意向,“对其他国家没有任何约束力。只有由联合国安理会通的公约才具有制约力”。

此外,在国际反恐斗争中,面临的主要国际法问题是国家主权问题。李伟向记者解释,比如美国派地面部队到叙利亚,叙利亚认为美国的这一行为并没有得到其主权政府的同意,但美国又不承认叙利亚具有主权国地位。

“随着反恐合作的深入进行,各国国家利益在不同程度上的冲突也会加剧。在这种国际环境中,如何更好地协调各国反恐行动并使之回到统一的机制中来,需要有一个发挥核心作用的机构,这个机构理应是联合国。坚持联合国主导原则既可以凝聚全世界的反恐力量,也可以防止反恐单极化的现象发生。”上海市委党校法学教授阮传胜对《法制日报》记者说。

但李伟也认为,以联合国为主导打击恐怖主义的操作难度很大,因此彻底打击恐怖主义前景并不乐观。

反恐信息共享仍无法做到

在反恐合作方面,多数专家都强调各国反恐信息的共享。

“在联合国框架下,加强国际反恐合作才是国际反恐斗争最重要的必由之路。”李伟说,双边合作是当前最行之有效的国际反恐斗争合作形式。双边合作主要体现在反恐情报的交流与共享、司法互助、反恐演习等。

中国人民大学国际刑法研究所主任朱文奇亦持此观点。他表示,预防或打击恐怖主义的一个重要环节,就是情报的收集。情报收集意在预防、阻止那些恐怖行为的严重罪行,需要恐怖分子在策划时的所在国、途经国与实际目标国家合作,以便在掌握信息的基础上及时阻止恐怖行动。

现实情况却并非如此。

“反恐信息的收集、建立反恐信息库,是一个国家实力的体现,反恐信息库也是该国维护霸权的支柱。”李伟说,正因此,个别国家为了巩固自己的霸权和在国际社会上的主导地位,并不愿分享这些反恐信息。

比如这次巴黎恐怖袭击事件,尽管美国与法国是盟国,但依然可以看出,两国之间没有进行反恐信息共享。

事实上,没有深入合作的并不仅限于反恐信息的共享。

“长期以来,由于各国在国家利益和对恐怖主义的认识上分歧较大,政治和法律意义上的国际反恐合作虽有进展,但并未产生实质性的明显效果,目前国际反恐合作也只存在于一些技术性的领域,且十分有限。”阮传胜说。

建立公约需解决三大问题

严峻的反恐形势与各国的分歧并存,是当下世界各国反恐必须解决的现实难题。

目前,在国际上还没有一个以联合国为主导的国际反恐公约。

李伟认为,要建立国际反恐公约,有三大核心要素需要解决。

摆在首位的是,对恐怖主义的界定。现在各国对恐怖主义在认识上没有统一。

第二大核心要素是,恐怖主义产生的根源问题。比如恐怖组织盛行的土壤。

第三个核心要素是用什么方式打击。

李伟认为,如果这三个核心问题不解决,国际社会在反恐合作的推进上便会受到制约。

不过,也有可借鉴的合作模式。

2001年,上海合作组织在成立时签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。14年来,成员国在联合反恐、打击跨国组织犯罪、维护信息安全等方面成果显著,逐步建立健全了危机预警、联合执法和情报交流等相关机制。

“在上合组织的反恐合作中,中国已与其他成员国一道形成了一整套反恐合作模式。”李伟说。

李伟告诉记者,上合组织重视反恐综合治理,倡导以促进地区各国发展为基础的安全。中亚恐怖主义威胁虽然依旧存在,但是在上合组织反恐框架下得到有效遏制,上合组织的反恐经验值得其他区域性国际组织效仿和借鉴。

反恐应围绕法律合作准则

双重标准是国际反恐绕不开的问题。这也是李伟认为国际社会在反恐合作上需要解决的核心问题之一。

李伟这样向记者解释“双重标准”,即按照自己利益和价值取向采取不同立场,并力图借反恐植入并推行民主价值观,而不能以国际社会整体利益为重。

“一个人眼里的恐怖分子或许就是另一个人眼里的自由战士。”这便是典型的双重标准。

阮传胜认为,在国际反恐斗争中,应围绕法律合作的基本准则进行反恐。

“由于各国对待打击恐怖主义的认识是不一致的,从长远来看,各国应当围绕法律合作的基本准则开展反恐,坚持在联合国框架内,求同存异,积极开展联合反恐合作。”阮传胜说。

恐怖主义行为的原因复杂多样,既有政治、经济和文化方面的因素,也存在种族、民族、宗教、道德和心理等方面的因素,因此,反恐合作就是各国在政治、经济及文化等方面的深入交流。

阮传胜认为,国际社会反恐怖主义合作的实践也应体现出这种特征:在诸如合作打击恐怖活动和恐怖分子、联合制定反恐公约、发表联合反恐宣言、进行联合反恐演习、签订双边或多边条约、加强国家之间反恐情报共享、消除恐怖分子赖以生存的土壤等方面必须展开全方位合作。（记者　廉颖婷）