精准扶贫如何才能更精准？

一、我国目前精准扶贫面临的三大挑战

2015年10月8日，审计署发布公告称，广西马山县违规认定了3119名扶贫对象。其中，343名财政供养人员，包括村干部238人，教师78人，行政人员7人，其他业单位人员20人；有人名下有汽车或在县城有房产；有人是个体工商户或经营公司。一些收入超标准的人员瞒报收入，一些地方并未严格按照收入标准来认定贫困户，而是采用子女上学、生病等其他标准来认定，加上存在审核不到位，才有了这么多“假冒”的贫困户。马山县委书记唐咸兴表示，2014年县里要在7至8月份完成14万多贫困人口的建档立卡工作，由于培训不够、工作不仔细，没有充分征求群众意见，县里对报上来的贫困户也没能做到全面有效审核。广西扶贫办成员表示，贫困户的识别程序以村屯上报为主，加上核查不够，就可能出现优亲厚友等违规问题。

冒充“贫困户” 的行为给国家敲响警钟，然而，真正的贫困对象，尤其是贫困儿童，却往往没能被精准识别。2015年8月4日，一篇“世界上最悲伤作文”——《泪》引起了人们的热切关注。文中这样写道，“我把妈妈接回家，坐了一会儿，我就去给妈妈做饭。饭做好，去叫妈妈，妈妈已经死了。课本上说，有个地方有个日月潭，那就是女儿想念母亲流下的泪水。”此文作者是四川凉山彝族自治州一位12岁的彝族小女孩木苦依伍木（汉文名：柳彝），她生活的地方位于四川省西南部川滇交界处，被公认为中国最贫困、最落后的地区之一。这篇作文描述了她母亲离世前的场景，就在4年前，她的父亲也已去世。成为孤儿的木苦依伍木，带着两个弟弟生活，除了种几分地，放学后她还要做饭、喂猪。此文引发了人们对贫困地区儿童的关注。当地的支教老师强调，近年政府在扶贫、教育方面也做了很多工作，由于受到自然、观念等诸多条件限制，改变大凉山的状况恐怕还需要更多力量。

儿童期是生命周期中极容易陷入贫困的阶段，这一阶段经历的贫困往往会影响儿童的健康成长。贫困儿童因缺乏营养、教育、医疗等基本保障，会在生理和心理方面都受到严重不利影响。他们自我评价不高，难以融入良好的社会交往环境，从而渐渐丧失平等参与社会的权利。这些贫困儿童长大后很可能依然贫困，这会形成 贫困的代际传递。

2011年2月，国务院发展研究中心中国发展研究基金会一项关于中国贫困地区学生营养状况的调查报告揭示，中西部贫困地区儿童营养摄入严重不足，受调查的学生中12％发育迟缓，72%上课期间有饥饿感；学校男女寄宿生体重分别比全国农村学生平均水平低10公斤和7公斤，身高低11厘米和9厘米。2011年4月，由邓飞等数百位志愿者、国内数十家主流媒体，联合中国社会福利基金会发起的“免费午餐基金公募计划”，倡议每天捐赠3元为贫困学童提供免费午餐。“ 免费午餐”的整个执行过程是公开透明的，为了做好免费午餐，志愿者为学校开通了微博，随时公开收支信息，同时请当地政府、媒体、NGO、家长、无所不在的网友等一起参与一线监管。正是借助这样 一股庞大的社会合力，自2011年4月至2013年4月，募款超过四千六百万，已使两百多所学校的学生免于饥饿，享有热腾腾的免费午餐。

实现7017万农村贫困人口到2020年如期脱贫，是党和政府向全国人民作出的郑重承诺。这其中最艰巨的任务是贫困地区的孩子们，其总体规模大体710万①，我们必须补上这个短板。对贫困儿童实施救助，首先有利于保障儿童的生存权和发展权，这也是现代国家文明与进步的重要标志；其次有助于使贫困儿童摆脱贫困、生活无保障以及被剥夺和排斥的境地，减少并割断贫困的代际传递；最后，它有利于促进整个社会经济的可持续发展，推动社会文明与进步。 扶贫必扶智，儿童是社会未来的人力资源，是国家和民族的希望，贫困儿童作为特殊的弱势群体，国家和社会有责任为其提供相应的救助。

在当前农村多元化扶贫开发格局中，扶贫工作还面临三个方面的挑战：

1.贫目标未能精确瞄准

部分地方扶贫官员试图通过少量的扶贫资金来塑造缺乏区域经济带动作用的扶贫形象工程而非扶贫惠民工程。这并未实质上解决贫困农户的可持续发展问题。此外，“撒胡椒面”式的扶贫项目使得扶贫资金过去分散，难以精准落实到贫困农户手中，从而难以形成产业集聚效应和规模效益，抑制了扶贫资金的效果。

2.如何防止贫困的代际传递，对特困儿童还有死角

我国对于儿童贫困问题的关注仍处于起步阶段，还没有真正意义上针对儿童的福利政策。贫困儿童的问题主要体现着营养和教育方面。一方面由于贫困家庭所处地理环境、气候等外部因素，另一方面由于贫困家庭收入低，导致贫困儿童营养不良现象突出。此外，扶贫部门偏重于将扶贫资金用于产业项目而忽视教育扶贫的作用。当前我国农村贫困地区的农户及其子女的受教育水平保持低水平状态，农村难以通过知识更新、素质教育的渠道来贯彻科教兴农的战略。农村贫困地区缺乏高素质人力资源来支持高效农业和现代工业及服务业。

3、扶贫工作主体单一化

农村扶贫的资金筹措主要由各级政府负责，这虽然有利于利用政府的强大动员能力来提升扶贫效果，但却导致扶贫工作主体的单一化。部分地方政府希望借助市场机制引入外部社会力量，但他们缺乏管理社会组织的能力，缺乏引导社会组织参与的配套政策准备，使得社会力量难以为农村扶贫事业贡献力量。

二、来自拉美精准扶贫的经验：有条件现金转移支付项目

我国目前扶贫中出现的问题，大多是因为没能精确瞄准贫困群体，导致扶贫救助的资金得不到有效的配置和使用。数据真实是精准扶贫顺利实施的重要基础，针对一些地方扶贫数据失真、弄虚作假等行为，国家及各级地方政府 应完善现有贫困户识别标准和方法，同时强化审计与监督问责。在扶贫对象识别过程中，国际层面上，拉美国家的“有条件现金转移支付（Conditional CashTransfer, CCT）”项目对于我国有极大的借鉴意义。

1.有条件现金转移支付CCT 简介

“有条件现金转移支付”项目最早起源于拉美地区。该项目通过为贫困家庭提供收入激励，保障弱势群体——儿童，获得必要的教育和健康服务。②

该制度的核心是“以金钱换行动”，即政府和贫困家庭订立“社会契约”，政府放弃传统的食品补贴等形式，转而直接发放现金，但前提条件是受益家庭必须送适龄子女入学，定期到诊所体检，或者改善子女的饮食结构。③它的基本假设是一个家庭是否愿意投资于健康、教育和营养等服务不仅取决于这些服务供给状况，同时也取决于这个家庭对这些服务需求程度的判断，取决于这个家庭的收入水平。④

该项目主要有两个目标，一是减少现有贫困，二是寻求提高人力资本结构的途径，从而阻止贫困的代际转移。⑤该项目的最大创新之处在于，它将扶贫工作的单一化主体——政府，转变为政府和受益家庭两方，将扶贫与培养贫困家庭自我发展能力联系在一起，并潜在地培养贫困家庭的社会资本和人力资本。⑥

2.有条件现金转移支付项目的运行机制

首先，“有条件现金转移支付项目”最值得借鉴的是瞄准扶贫目标的方法。主要有两种，一种是区域定位，一种是群体定位。区域定位是设定特定的地理位置，如将儿童营养不良发生比率较高的地区的家庭都作为受益对象；群体定位是指先确定受益对象的性别、年龄或者家庭收入水平，然后根据这些定量标准来选择受益对象。通常这两种瞄准方法同时使用，例如将居住在营养不良率较高的地区、需要抚养年幼子女的贫困家庭作为受益对象。

第二，该项目救助金的发放对象主要以母亲和儿童为主，体现了以儿童为中心的政策思路。且救助金是直接发放给资助对象，减少中间的流通环节，既降低了项目的管理成本，也能有效防止项目资金的流失。

第三，该项目救助金的发放是有条件的，受助者必须采取一定的行动，来争取救助金。因为有条件现金转移支付项目的最终目标不仅是给予贫困家庭现金补助，更 是为了促进家庭中儿童的发展与人力资本的提高，从而能在长期内消除贫困。这些条件设置（见表1）一方面与儿童贫困的多维度测量趋势对应，另一方面使得救助金的使用有了针对性和目标性，而不会被其他家庭支出所替代和挤占。

表1拉美部分有效减现金转移支付项目救助金的领取条件⑦

第四，该项目借助了一种调查方法——准家计调查模型。准家计调查（proxy means tests，PMT）主要通过代理变量预测住户的收支情况，同时又辅之以直接向住户询问其收支情况。相关代理变量包括：家庭结构、人口特征；人口规模；家庭成员的受教育程度；家庭成员的健康状况；住房条件；基本生活条件；资产拥有情况；职业；产权状况等。 直接询问的变量包括：收入状况；食品、医疗、子女教育等方面的支出情况等。

准家计调查模型是一个节约成本的瞄准工具，能有效预测福利水平，并且能在相对较短的时间内进行实施。它包含了多维度的贫困概念，并采取标准化方式进行处理。这项瞄准工具的瞄准效果良好，且能提高透明度。通过准家计调查方式，我们能够将福利资源的使用定位于最需要的人群身上，并对其受益资格做出详细的规定，体现出目标定位的选择性，其本质即只向符合既定条件的申请人提供救济金或援助服务，并确定救济金额。

3.有条件现金转移支付项目的效果和局限性

截止到 2010 年，拉美地区已经有19 个国家实行了“有条件现金转移支付”项目，是最早推行也是实施该项目最多的地区，约占全世界推行该项目国家总数的近 60%。⑧

例如墨西哥的“机遇”（Oportunidases）计划，主要针对农村家庭，旨在通过向他们提供现金补贴，以减少其当前贫困，并帮助其家庭中的适龄儿童上学和定期参加体检等，该计划将六、七年级的辍学率降低了9个百分点；巴西的“学校津贴”计划（BolsaEscola），该计划旨在以现金补贴的方式为贫困家庭的孩子提供入学接受教育的机会；智利的“互助”项目（Solidario），该计划强调针对贫困人群“因户制宜”地设计转移支付的条件；厄瓜多尔的“人力发展债券”计划（BonodeDesarrolloHumano）、哥伦比亚的“家庭行动”计划（FamiliasenAccion）等。在巴基斯坦，该项目10~14岁女童的入学率提高了11个百分点。在哥伦比亚、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜等国，该项目将预防医疗服务使用率提高了8~33个百分点。

“有条件现金转移支付”项目主要有四个方面的效果。首先，项目在减少收入贫困方面效果有限，由于在墨西哥和巴西两国的大投入和广覆盖，效果较好；其次，使儿童营养和健康状况得到了明显改善；再次，提高了儿童的入学率和出勤率，大大降低了辍学率和复读率；最后，有效地减少了童工。

该项目虽然在很大程度上缓解了发展中国家的贫困问题，但并不是所有的发展中国家都使用，存在一定的局限性。适用国需要具备以下四个条件：1、人力资本水平仍然存在很大的提升空间；2、人力资源水平未达到理想状态的原因是家庭收入不足而非公共服务条件有限；3、政府各部门的协调合作能力要比较高，尤其是社会保障部门、教育部门和卫生部门之间的合作程度要非常高；4、有完善的支持系统，如统计系统、监测评估系统以及资金快速拨付发放系统等管理体系和服务体系。⑨只有同时具备这四个条件的发展中国家，有条件现金转移支付方案才能可持续地运作并发挥积极的作用。

虽然“有条件现金转移支付”项目无法一劳永逸地解决所有贫困问题，甚至可以说它本身还存在诸多缺陷，但不容否认的一个事实是，该项目是目前国际上最受好评、传播最广，也是最有效地减少贫困的社会干预措施。

三、我国下一步精准扶贫如何做到更精准？

1.提高扶贫目标的精准度

目前层层上报的扶贫对象有诸多问题，尤其是村庄层面，很容易被熟人社会所包裏，信息传播不开而让真正的贫困人口得不到应有的帮助。在贫困户识别时，要充分发动村民参与，贫困户的调入、调出可以由村民参与表决，赋予每个村民充分的知情权和监督权。同时，还应建立健全贫困户动态管理制度。各级政府每年应当对扶贫对象指标进行核查，实行动态管理，并召开村民代表大会对贫困户进行民主评议，形成良性的脱贫退出、返贫纳入的调整机制。

我国可以利用区域定位和群体定位，并借助准家计调查模型来锁定扶贫目标，从而减少在识别受益人群时出现的“寻租”情况。区域定位的甄别方式成本较低，有可能遗漏生活在条件较好区域的贫困家庭，此时要辅以群体定位的甄别方式，这种方式比较细致，国家可以交由第三方机构或者专门的社会工作者来承担准家计调查的工作。 贵州省威宁县迤那镇的做法值得借鉴。该镇在实践中总结出了“四看法”：一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎。即通过观察农户的居住条件和生活环境、土地情况和生产条件、劳动力状况和有无病残人口，以及受教育程度和家中在校生现状等，来估算其发展潜力和教育支出。

2.加强对贫困儿童的救助

转变对儿童贫困问题的认识，要从多维角度理解和测量儿童贫困。拉美国家的经验表明，儿童贫困不仅是收入短缺，还包括健康、营养、教育等多方面的剥夺。我国应从收入、教育、营养、健康等多维角度去理解和测量我国的儿童贫困，要提高教育、医疗等公共服务的质量和可行性，进而进行新的适应性制度设计，在缓解儿童贫困的同时帮助贫困儿童积累人力资本，打破贫困的代际传递。

细化分类施保。我国目前没有专门的贫困儿童救助政策，虽然各地在“低保”的基础上实施了分类施保，但实际操作中分类粗疏、人群界定胶南。因此，可以对分类加以细化并规范特定人群，参考拉美国家的条件设置，实施有条件的现金转移。

3.加强社会合力

由于条块分割的行政管理体制使得共同参与扶贫行动中的各个部门的合作明显不足，这导致扶贫工作效率低下，成效甚微，同时还造成了不可避免的资源浪费。我们应当借鉴有条件现金转移支付项目的多部门合作机制，重点整合民营企业、社会组织和公民个人的力量，以多种形式参与扶贫开发。

积极引导社会组织扶贫。如“免费午餐”等公益活动的开展、NGO组织的加入就证明了这一道路的可行性与其优势所在。民间公益较之于统一性的社会保障，更具灵活性，且能够发挥自身的社会号召力吸引更多的公益组织与公益人士参与，实现公益效应的扩大。它们通常以特定的项目为载体，以特定的群体为目标，指向清晰、互动性强。引导社会组织参与扶贫，将对精准扶贫、精准脱贫能起到很好的补充。

（作者分别为中国人民大学农业与农村发展学院教授；中国人民大学农业与农村发展学院农业经济管理硕士研究生）

【注释】

①张时飞、唐钧:《中国的贫困儿童:概念与规模》，《河海大学学报》2009 年第4期。

②朱玲：《全球社会保障改革潮流概览》，《读书》2010年第6期，第4页。

③郭存海：《巴西和墨西哥的“有条件现金转移支付”计划评析》，《拉丁美研究》2010年第4期，第37页

④Hoddinott, John, Lucy Bassett,Conditional Cash Transfer Programs and Nutrition in Latin America: Assessmentof Impacts and Strategies for Improvement [R]. FAO report, 2009:6.

⑤Adato, Michelle, John Hoddinott, “ConditionalCashi Transfer Programs: A magic Bullet for Reducing Poverty?”[R]. 2020 Focus Brief, Washington, DC: IFPRI, 2007.

⑥Laura B．Rawlings，A New Approach to SocialAssistance: Latin America’s Experience withConditional Cash Transfer Programs． International SocialSecurity Review，Vol． 58，No．2－3，July 2005，pp．133－161．

⑦郭存海：《拉美扶贫新思维值得借鉴》，《人民论坛》2008年第1期，第40页。

⑧郭存海：《巴西和墨西哥的“有条件现金转移支付”计划评析》，《拉丁美研究》2010年第4期，第38页

⑨Adato, Michelle, John Hoddinott, “ConditionalCashi Transfer Programs: A magic Bullet for Reducing Poverty?”[R]. 2020 Focus Brief, Washington, DC: IFPRI, 2007.