精准扶贫如何才能更精准？

二、来自拉美精准扶贫的经验：有条件现金转移支付项目

我国目前扶贫中出现的问题，大多是因为没能精确瞄准贫困群体，导致扶贫救助的资金得不到有效的配置和使用。数据真实是精准扶贫顺利实施的重要基础，针对一些地方扶贫数据失真、弄虚作假等行为，国家及各级地方政府 应完善现有贫困户识别标准和方法，同时强化审计与监督问责。在扶贫对象识别过程中，国际层面上，拉美国家的“有条件现金转移支付（Conditional CashTransfer, CCT）”项目对于我国有极大的借鉴意义。

1.有条件现金转移支付CCT 简介

“有条件现金转移支付”项目最早起源于拉美地区。该项目通过为贫困家庭提供收入激励，保障弱势群体——儿童，获得必要的教育和健康服务。②

该制度的核心是“以金钱换行动”，即政府和贫困家庭订立“社会契约”，政府放弃传统的食品补贴等形式，转而直接发放现金，但前提条件是受益家庭必须送适龄子女入学，定期到诊所体检，或者改善子女的饮食结构。③它的基本假设是一个家庭是否愿意投资于健康、教育和营养等服务不仅取决于这些服务供给状况，同时也取决于这个家庭对这些服务需求程度的判断，取决于这个家庭的收入水平。④

该项目主要有两个目标，一是减少现有贫困，二是寻求提高人力资本结构的途径，从而阻止贫困的代际转移。⑤该项目的最大创新之处在于，它将扶贫工作的单一化主体——政府，转变为政府和受益家庭两方，将扶贫与培养贫困家庭自我发展能力联系在一起，并潜在地培养贫困家庭的社会资本和人力资本。⑥

2.有条件现金转移支付项目的运行机制

首先，“有条件现金转移支付项目”最值得借鉴的是瞄准扶贫目标的方法。主要有两种，一种是区域定位，一种是群体定位。区域定位是设定特定的地理位置，如将儿童营养不良发生比率较高的地区的家庭都作为受益对象；群体定位是指先确定受益对象的性别、年龄或者家庭收入水平，然后根据这些定量标准来选择受益对象。通常这两种瞄准方法同时使用，例如将居住在营养不良率较高的地区、需要抚养年幼子女的贫困家庭作为受益对象。

第二，该项目救助金的发放对象主要以母亲和儿童为主，体现了以儿童为中心的政策思路。且救助金是直接发放给资助对象，减少中间的流通环节，既降低了项目的管理成本，也能有效防止项目资金的流失。

第三，该项目救助金的发放是有条件的，受助者必须采取一定的行动，来争取救助金。因为有条件现金转移支付项目的最终目标不仅是给予贫困家庭现金补助，更 是为了促进家庭中儿童的发展与人力资本的提高，从而能在长期内消除贫困。这些条件设置（见表1）一方面与儿童贫困的多维度测量趋势对应，另一方面使得救助金的使用有了针对性和目标性，而不会被其他家庭支出所替代和挤占。

表1拉美部分有效减现金转移支付项目救助金的领取条件⑦

第四，该项目借助了一种调查方法——准家计调查模型。准家计调查（proxy means tests，PMT）主要通过代理变量预测住户的收支情况，同时又辅之以直接向住户询问其收支情况。相关代理变量包括：家庭结构、人口特征；人口规模；家庭成员的受教育程度；家庭成员的健康状况；住房条件；基本生活条件；资产拥有情况；职业；产权状况等。 直接询问的变量包括：收入状况；食品、医疗、子女教育等方面的支出情况等。

准家计调查模型是一个节约成本的瞄准工具，能有效预测福利水平，并且能在相对较短的时间内进行实施。它包含了多维度的贫困概念，并采取标准化方式进行处理。这项瞄准工具的瞄准效果良好，且能提高透明度。通过准家计调查方式，我们能够将福利资源的使用定位于最需要的人群身上，并对其受益资格做出详细的规定，体现出目标定位的选择性，其本质即只向符合既定条件的申请人提供救济金或援助服务，并确定救济金额。

3.有条件现金转移支付项目的效果和局限性

截止到 2010 年，拉美地区已经有19 个国家实行了“有条件现金转移支付”项目，是最早推行也是实施该项目最多的地区，约占全世界推行该项目国家总数的近 60%。⑧

例如墨西哥的“机遇”（Oportunidases）计划，主要针对农村家庭，旨在通过向他们提供现金补贴，以减少其当前贫困，并帮助其家庭中的适龄儿童上学和定期参加体检等，该计划将六、七年级的辍学率降低了9个百分点；巴西的“学校津贴”计划（BolsaEscola），该计划旨在以现金补贴的方式为贫困家庭的孩子提供入学接受教育的机会；智利的“互助”项目（Solidario），该计划强调针对贫困人群“因户制宜”地设计转移支付的条件；厄瓜多尔的“人力发展债券”计划（BonodeDesarrolloHumano）、哥伦比亚的“家庭行动”计划（FamiliasenAccion）等。在巴基斯坦，该项目10~14岁女童的入学率提高了11个百分点。在哥伦比亚、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜等国，该项目将预防医疗服务使用率提高了8~33个百分点。

“有条件现金转移支付”项目主要有四个方面的效果。首先，项目在减少收入贫困方面效果有限，由于在墨西哥和巴西两国的大投入和广覆盖，效果较好；其次，使儿童营养和健康状况得到了明显改善；再次，提高了儿童的入学率和出勤率，大大降低了辍学率和复读率；最后，有效地减少了童工。

该项目虽然在很大程度上缓解了发展中国家的贫困问题，但并不是所有的发展中国家都使用，存在一定的局限性。适用国需要具备以下四个条件：1、人力资本水平仍然存在很大的提升空间；2、人力资源水平未达到理想状态的原因是家庭收入不足而非公共服务条件有限；3、政府各部门的协调合作能力要比较高，尤其是社会保障部门、教育部门和卫生部门之间的合作程度要非常高；4、有完善的支持系统，如统计系统、监测评估系统以及资金快速拨付发放系统等管理体系和服务体系。⑨只有同时具备这四个条件的发展中国家，有条件现金转移支付方案才能可持续地运作并发挥积极的作用。

虽然“有条件现金转移支付”项目无法一劳永逸地解决所有贫困问题，甚至可以说它本身还存在诸多缺陷，但不容否认的一个事实是，该项目是目前国际上最受好评、传播最广，也是最有效地减少贫困的社会干预措施。