周放生：国企改革“顶层设计”方案23个亮点逐一看

亮点七：将国有企业分为商业类和公益类，实行“分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核”。

分类管理是管理的前提和基本规则。过去，对国企的管理由于没有明确的分类，“一刀切”的管理方式出现了很多矛盾，甚至南辕北辙。不同性质的企业，其管理方式在某些方面甚至完全不同。将企业分为商业类和公益类，就为分类管理奠定了基础。目前的难度，在于许多国企尤其央企里，既有商业类资产又有公益类资产，有些资产名义上是公益类，实际是商业类，公益类掩盖商业类，即希望“甘蔗两头甜”。实现分类管理的前提，就是对现有企业内部的资产按照分类的原则分离开，再在更大的范围内实行合并同类项。这是一项工作量巨大且十分复杂的工作，涉及到各种利益关系。必须令行禁止才可能做到。将来，在分类完成以后，要明确规定两类企业不得跨界投资和经营。

亮点八：主业处于充分竞争性行业和领域的商业类国有企业，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，“国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股”。

《指导意见》明确要求，充分竞争性领域的国有企业，要积极推进股权多元化，包括国有经济内部的多元化和混合所有制的多元化。总之，多元化股东比单一股东好，更多的企业应该推进混合所有制改革。《指导意见》规定，充分竞争性领域的国企股权结构是放开的，国有股权不设限，对此可以一企一策，也可以随着市场需要而动态变化。《指导意见》明确了充分竞争性领域国企改制的政策边界，意义重大。

对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的“商业类国有企业”，《指导意见》明确了这些重要国企也要推进混合所有制改革，只是要保持国有资本控股地位。也就是说，“三桶油”、“三通讯”也可以改制，之前中石化成品油公司的改制是符合文件精神的。这个规定意义重大。

对“自然垄断行业”，实行特许经营改革，网运分开、放开竞争性业务。对需要实行国有全资企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化。对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算”。

自然垄断行业往往承担着公共服务类功能，例如电网、铁路网、自来水网、地铁网、公交网等。《指导意见》规定，自然垄断行业的企业资本结构没有放开，但可以实行特许经营，特许经营的主体是放开的，例如北京地铁4号线就是由港铁经营，政府控制价格，监督运营，固定补贴。需要指出的是，特许经营主体之间是竞争关系，自然垄断行业不是改革的避风港。

亮点九：推进公益类国有企业改革。

公益类企业例如医院、学校、幼儿园、公园、博物馆、养老院等，可以国有独资，也可以股权多元化，并鼓励非国有企业以各种方式参与经营。公益类企业的改革前提是保持公益性质，即为公众提供服务，不与民争利。采取更加市场化的经营方式，如“购买服务、特许经营、委托代理”，有利于降低经营成本，有利于更好的提供服务，即不能“一棵树吊死”，不能只允许某一家经营。市场化就是要有选择权，有选择就有竞争，有竞争就比一潭死水好。

事实上，公共服务企业早年做了很多市场化探索，由于需要适当的财政补贴，不时会被认为“混合所有制企业就是将财政补贴给了民营资本，就是国有资产流失”，因此又将企业收为国有。其实，这是不必要的，不能认为财政补贴只能给国企，不能给混合所有制企业。“给了就是流失”的观点是错误的。

其实，公共服务企业在多种经营方式的基础上，以公开透明的方式来确定财政补贴的额度，既有了制衡和约束机制，又可以减少腐败浪费、提高效率，从而在同等条件下还可能减少财政补贴的额度，一箭双雕。