证监会酝酿进一步创新行政执法机制

今年以来，证监会[微博]在打击内幕交易等违法案件方面明显发力。证监会新闻发言人邓舸指出，2015年以来，证监会依法对内幕交易中源协和、报喜鸟等20起违法违规案件作出行政处罚决定，对1名法人、31名自然人进行行政处罚，罚没款共计1,636.85万元。此外，还有7件案件正在履行事先告知程序。

业内人士认为，证监会稽查执法系统今年以来一直在“高强度运转”。随着一系列常规案件和新型案件进展的公布，证券执法体制开始浮出水面。记者从证监会获悉，“查审分离”体制已经成为证监会执法过程中所采取的重要机制，这项机制在行政处罚工作实践中的制度优越性日益显现，今后或在其他部委行政执法工作中推广。

从2002年开始，证监会开始探索实行行政处罚的“查审分离”体制，将过去行政执法的“查审一体”体制改革为将案件的调查、审理工作分别由不同的部门负责办理。“查审分离”从无到有，从萌芽发端到不断改革，成为我国行政处罚执法体制及金融监管模式的重大创新。证监会有关人士日前对中国证券报记者表示，下一步将进一步完善“查审分离”制度，同时在创新行政执法机制方面将加快脚步。

□本报记者 王小伟

引领证券执法新体制

“‘查审分离’是证监会采用的证券执法新体制，走在了我国行政执法领域依法行政的前列。”证监会处罚委相关人士对记者介绍。

相关人士向记者介绍了“查审分离”体制的具体流程。发现证券市场相关违法线索后，最先出动的部门是稽查部门，证监会处罚委经过研究拟进行处罚时，则会先下发告知书，其中会明确写明触犯了哪些法律、打算做出哪些处罚决定等，相对人则可以据此提出申辩意见，也可以申请听证。“通过案件调查与审理部门相互配合、相互制约机制，建立起分工明确、职责清晰、程序规范的处罚执法体制。这相当于证监会执法已经不再是强制和命令，而是变成了一种解决问题的方法。”南开大学法学院专家对记者表示。

证监会相关人士介绍，证监会行政处罚体制改革经历了一个历史过程。最初1992年证监会成立时，并未设立一个单独部门负责证券、期货案件的查处，而是根据个案情况需要，仅在法律部设专人负责当时市场上某些个案的查处工作；1995年正式成立了稽查部，专门负责证券、期货市场违法行为的查处；1998年，稽查部更名为稽查局；1999年9月，除拉萨特派办外各派出机构设立了稽查处，初步构建了统一的全国证券期货调查处罚执法体系；2000年9月，在9个大区办设立稽查局，进一步加强了调查处罚执法力量。不过，虽然执法力量不断取得增强，但一直没有改变“查审一体”的基本制度框架。

具有转折意义的时间点是在2002年。是年4月25日，证监会公布实施了《关于进一步完善中国证券监督管理委员会[微博]行政处罚体制的通知》，贯彻落实“查审分离”的决定。根据通知的要求，案件调查与审理分开，调查由稽查部门负责，审理由处罚委作出，具体事宜由法律部承办。处罚委由会内各部门副主任以上领导和各派出机构负责人组成。这标志着证监会“查审分离”体制的正式确立。证监会相关人士指出，“查审分离”的施行，改变了证监会成立以来实行的调查、审理由稽查部门一管到底的做法，确立案件调查与审理部门相互配合、相互制约机制，初步建立起了分工明确、职责清晰、程序规范的处罚执法体制。

“查审分离”制度确立之后，证券执法体制迎来了进一步改革——证监会处罚委开始向专职化方向发展。2006年以来，股权分置改革工作基本完成，资本市场各项基础性工作深入推进，资本市场可持续发展的基础进一步夯实，市场发展的体制和机制环境发生了深层次变化。新形势对证券执法工作的效率、质量提出了新的更高要求。原处罚委的委员多是兼职委员，繁忙的日常工作有时与案件审理工作发生冲突，在时间与精力上无法得到保障，而且由于人员不固定，执法责任制落实方面也存在困难。根据国务院领导关于建立健全有中国特色的证券执法体制的指示精神，经国务院批准，在借鉴发达国家在监管机构中设立相对独立的履行审理处罚机构的“行政法官”等制度，结合我国法律体系和司法制度的特点和具体情况，证监会进行了以“查审分离”为核心的证券执法体制的进一步改革，设立了相对独立的处罚委及办公室，实行行政处罚案件行政机关内部审理的专门化、专职化和专业化，这在我国行政管理体系中尚属首例，不仅是我国行政处罚执法体制的重大创新，也是我国金融监管模式的重大变革。

由于在中国司法制度建设方面的领先性，证监会“查审分离”体制开始在这一阶段“斩获”成果。2010年9月，证监会向国务院呈报了《中国证监会关于引进法官深化证券执法体制改革有关情况的报告》，2011年9月又呈报了《中国证监会关于引进法官深化证券执法体制改革有关进展情况的报告》，国务院领导均给予高度肯定。2011年，“查审分离”行政执法体制改革成果获法学界评选的首届“中国法治政府奖”。