专家：“政改方案”被否决并非香港民主政治发展末日

“政改方案”被否决并非香港民主政治发展的末日，中央政府将一日既往地坚持“三不变”

2015年6月18日，香港特区政府以香港主流民意为依归、以香港“基本法”和全国人大常委会的有关解释、决定之规定——尤其是以全国人大常委会“8·31决定”为指针的2017年行政长官普选的提案，在立法会被极端反对派以“集体捆绑”的方式否决。这标志着2017年行政长官普选之“政改五步曲”行进至关键的“第三步”即被迫戛然而止，香港政治发展史上距离500万香港选民一人一票选举行政长官的美好愿景最近的一次历史契机，就这样被轻易错过，真成了一语成箴的“一步之遥”。由于本届特区政府已经没有可能再启“政改五步曲”，下届政府何时可以重新发动此进程也是一个未知的悬案，行政长官的选举将不得不长期沿用现有的间接选举办法——即2012年第四任行政长官产生的选举办法——由1200名选举委员会“小圈子”选举行政长官，回归以来以“双普选”为主要内容和目标导向的香港政制改革和民主化进程将再度延滞。如此，这次2017年行政长官普选的“政改方案”被否决，就绝不仅仅是香港民主政治发展的“原地踏步”，而是重大退步了。这不能不让一切真正关心香港民主政治发展前途和命运的有识之士，倍感遗憾、倍感失望、倍感痛心。

（一）

这并不是回归以来以“双普选”为主要内容和目标导向的香港政制改革和民主化进程第一次被打断。早在2005年，人大常委会“4·26决定”提出在2007年第三任行政长官和2008年第四届立法会的产生不实行“双普选”的前提下，两个产生办法可以“作出符合循序渐进原则的适当修改”，可以适当增加民主成分的指导意见后，极端反对派的议员就曾经以“集体捆绑”的方式在立法会否决了特区政府提出的将以“双普选”为主要内容和目标导向的香港政制改革和民主化进程向前推进一大步的“政改方案”。这一切说明什么？

事实上，早在中央政府2007年第一次明确提出“双普选”的“时间表”以后，香港社会内部关于接下来的其“路线图”即“双普选”的实现路径如何选择、如何确定之问题的全民性大讨论就已经白热化了，香港社会各界人士包括所谓“建制派”、“泛民主派”、“中间派”等各种政治力量纷纷提出了自己的思考和见解，这些意见，有的高度一致或基本趋同，有的则截然相反、针锋相对，可谓是五花八门、仁智互见。这种现象，出现在长期多元化、多样化发展的香港社会，出现在香港回归以后普通民众已经有比较多的民主化实践经验——包括2005年的“原地踏步”和2010年的“艰难前行”反正两方面经验之切身体会的香港社会，出现在香港回归以后日益“泛政治化”、“泛意识形态化”甚至是“泛民粹主义化”的香港社会，是非常正常的，是完全可以理解的。而且，这种关于“普选”方案的公众大讨论，本身就是香港社会必然要经历的、非常有意义和价值的一次普及性的基础民主教育和民主训练洗礼。只要香港各界人士、各派势力，都是从“维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定”的大局出发，从为实现香港社会的长治久安和可持续发展让这个“东方明珠”永葆璀璨而创造有利的政治发展环境和政治保障的根本目的出发，只要香港各界人士、各派势力，都是秉持法治精神在香港“基本法”和全国人大常委会的有关解释、决定之规定之前提和基础上务实讨论、理性对话，求同存异、包容共济，就一定可以逐步寻找到一个让各有关方面和香港民众的绝大多数都认可、都接受的扎实推进香港特区民主政治发展的“时间表”、“路线图”以及众望所归的“双普选”操作方案。

但令人遗憾的是，香港社会内部这种关于“普选”方案的公众大讨论，从一开始就偏离了正确的轨道。其中，最根本的干扰因素，就是极端反对派及其背后的境外“反华”势力的联合作祟——香港社会内部中有相当一部分人并没有完全适应香港回归这一根本性的重大历史转折，没有自觉自愿地完成从旧香港时代英国人的“二等臣民”向新香港时代“当家作主”的中华人民共和国公民的身份转换，他们对于“一国两制”基本国策、对于香港“基本法”，始终没有一个全面准确的理解和认识；他们对于中央和特区的关系、对于中央的全面管治权、对于香港特区的法律地位，始终没有一个全面准确的理解和认识；他们对于中央政府有关香港的基本方针政策之根本宗旨是辩证统一的两个方面——“维护国家主权、安全、发展利益”和“保持香港长期繁荣稳定”，始终没有一个全面准确的理解和认识；他们对于实践“一国两制”、“港人治港”、高度自治必须把握的“四个不可偏废”——“把坚持‘一国’原则和尊重‘两制’差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、维护国家整体利益和保障香港社会各界利益、支持香港积极开展对外交往和反对外部势力干预香港事务等有机结合起来，任何时候都不能偏废”，始终没有一个全面准确的理解和认识。包括在香港民主政治发展问题上，他们对于中央政府作为香港民主政治发展的设计者、发动者、主导者、推动者、监督者而全力支持和积极推动以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程的诚意和决心，对于中央政府依法享有的对于香港民主政治发展的决定权、主导权，对于香港民主政治发展唯一的宪制基础和法理根据就是中国宪法和香港“基本法”，对于以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程必须建立在香港“基本法”和全国人大常委会的有关解释、决定之规定的基础上，始终没有一个全面准确的理解和认识。相反，他们对于“一国两制”方针政策在香港特区的实践、香港“基本法”在香港特区的实践所必须遵循、必须奉行的这些指导思想和基本原则，对于香港民主政治发展尤其是以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程所必须遵循、必须奉行的这些指导思想和基本原则，一直是持有怀疑、抵触和反对情绪的。并且，他们的这种怀疑、抵触和反对情绪，直接而集中地反映在由一些极端的、激进的“泛民主派”所主导和影响下的“逢中央政府必反、逢特区政府必反”之“一边倒”的舆论环境中，直接而集中地反映在由一些极端的、激进的“泛民主派”所主导和影响下的“逢中央政府必反、逢特区政府必反”之“议会抗争政治”和“街头抗争政治”中。

香港回归以后，香港这个原本的“国际经济中心”和“商业城市”日益“泛政治化”、“泛意识形态化”甚至是“泛民粹主义化”，香港社会内部的政治纷争、政治对抗、政治撕裂愈演愈烈，就是在这样的大背景下出现的。而且正是在这样的大背景下，一些极端的、激进的“泛民主派”将回归以后香港特区在建设、发展和改革过程中出现的一系列社会问题、社会矛盾，集中归罪于香港特区以“双普选”为目标导向和主要内容的政制改革和民主化进程“过慢、过缓”，而直接挑战香港“基本法”的权威地位，直接挑战中央政府所确定的香港特区的政治发展和政制改革“必须符合‘一国两制’的原则，必须从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的；必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；必须既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度”的指导思想和基本原则，在香港社会内部造成了极大的思想混乱和政治动荡。去年长达79天的“占中”之“街头抗争政治”是也，今年2017年行政长官普选的“政改方案”被否决之“议会抗争政治”是也。这一切都充分暴露了香港“泛民主派”反民主的本来面目，他们现在可以正式改名了，他们就是“伪民主派”，就是“反民主派”，就是他们从个人的一己私利出发，剥夺了香港同胞发展民主的权利。

（二）

当然，笔者认为，这次2017年行政长官普选的“政改方案”被否决，并非是绝对的坏事，也有可能有利于将坏事变成好事。

回归以来以“双普选”为主要内容和目标导向的香港政制改革和民主化进程再再被打断，说明目前香港社会全面落实民主政治的时机、条件和环境、氛围尚不成熟。在香港社会内部真正实现“人心回归”的历史转折以前，在香港社会内部真正完成“去殖民地化”的历史任务以前；在香港社会方方面面、上上下下对于“一国两制”基本国策、对于香港“基本法”，对于中央和特区的关系、对于中央的全面管治权、对于香港特区的法律地位，真正有了一个全面准确的理解和认识以前；在香港社会方方面面、上上下下对于中央政府有关香港的基本方针政策之根本宗旨是辩证统一的两个方面——“维护国家主权、安全、发展利益”和“保持香港长期繁荣稳定”，对于实践“一国两制”、“港人治港”、高度自治必须把握的“四个不可偏废”——“把坚持‘一国’原则和尊重‘两制’差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、维护国家整体利益和保障香港社会各界利益、支持香港积极开展对外交往和反对外部势力干预香港事务等有机结合起来，任何时候都不能偏废”，真正有了一个全面准确的理解和认识以前；在香港社会方方面面、上上下下对于中央政府作为香港民主政治发展的设计者、发动者、主导者、推动者、监督者而全力支持和积极推动以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程的诚意和决心，对于中央政府依法享有的对于香港政治发展的决定权、主导权，对于香港民主政治发展唯一的宪制基础和法理根据就是中国宪法和香港“基本法”，对于以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程必须建立在香港“基本法”和全国人大常委会的有关解释、决定之规定的基础上，真正有了一个全面准确的理解和认识以前；在香港社会方方面面、上上下下对于以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程之“时间表”、“路线图”形成高度共识和压倒性的主流民意以前，贸然推进“双普选”，既不现实，也无可能，其结果必然是更大的政治纷争、政治对抗、政治撕裂和社会动荡。

所以，这次2017年行政长官普选的“政改方案”被否决，也许可以让香港社会方方面面、上上下下都冷静下来，都回归理性，认识思考一下，香港究竟需要什么样的民主政治？香港究竟怎样才能走向民主政治发展的健康之路？当然，当务之急是“补课”，补对于“一国两制”基本国策、对于香港“基本法”的全面准确理解和认识、全面贯彻和落实之“课”。没有这一基础和前提，以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程之再启动，也就成为无源之水、无本之木。

（三）

这次2017年行政长官普选的“政改方案”被否决，并不意味着中央政府有关香港的基本方针政策将发生之重大改变。中央政府已经明确表态“三不变”：中央政府将继续坚定不移地落实“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针；继续坚定不移地支持行政长官和特区政府依法施政；继续坚定不移地支持香港特别行政区依法循序渐进地发展民主并最终达至普选目标。为什么这样讲？

大家知道，在香港回归以前、在“英人治港”的旧香港时代，香港的政治体制是典型的英属殖民政治，是英国总督独裁和英国总督专制，而绝非什么民主体制，香港同胞的政治参与权力极其有限。香港的民主绝不是英国人在“英人治港”的殖民统治时代“恩赐”给香港人民的，在那个时代香港人民是没有任何政治参与权力、没有任何民主选举权力的。他们没有任何“公民”身份，他们不仅没有办法参与中国内地中国中央政府的各种政治选举，没有办法参与伦敦英国中央政府的各种政治选举，而且也没有任何办法参与港英当局的各种政治选举。大家知道，在那个时代，有两句很流行的话可以非常形象和生动地说明这个问题——一句是“香港有自由无民主”，一句是“香港人有政治冷感”。这是英国人在“英人治港”的殖民统治时代给香港人留下的非常“尴尬”的历史遗产。

那么，目前以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程，究竟是在哪里起步的？它的宪制基础和法理根据是什么？这里，有四句话可以说明问题——源自香港回归的大背景、源自“一国两制”、“港人治港”、高度自治的基本国策、源自“一国两制”的“大法典”——香港“基本法”、源自中央政府的发动、推动和依法授权。

一直到1984年中英谈判成功正式签署中英“联合声明”时，对于回归以后香港特区的政治安排尤其是行政长官和立法会的产生问题，仅仅是中国政府在“正文”和“附件”中原则性的政治承诺：中英“联合声明”“正文”载明——“香港特别行政区政府由当地人组成。行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命”。中英“联合声明”“附件一”《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》载明——“香港特别行政区政府和立法机关由当地人组成。香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。……香港特别行政区立法机关由选举产生。”这也就是说，在1984年中英双方通过外交谈判达成的国际协议——中英“联合声明”正文及其附件中，对于未来香港特区行政长官和立法会的产生，仅仅有两句话：一句是“行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”一句是“香港特别行政区立法机关由选举产生”。这里第一次指明了未来香港特区政治发展和政制改革之民主化的目标和路向，但是无论是行政长官的产生还是立法会的产生，都还没有任何涉及“普选”的字样。而且，需要特别说明的是，香港回归以后新香港要搞民主政治、搞民主选举，这也并不是中英双方外交谈判“谈”出来的东西，不是英国政府为香港人民向中国政府施加压力争取来的，而是中国政府依据“一国两制”、“港人治港”、高度自治的基本国策，从实现和保障香港人民在新香港“当家作主”之民主权利的战略考虑出发，单方面作出的政治安排和政治承诺。道理很简单，香港回归以后，未来香港特区政治发展和政制改革怎么搞，完全是中国的内政，英国人是没有资格、没有权力参与和干涉的。

香港回归以后香港特区行政长官和立法会的产生，不仅要搞民主选举，而且要逐步发展到“双普选”这一步的长远目标，是中央政府领导和主导制订的“一国两制”的“大法典”——香港“基本法”第一次明确下来的，香港“基本法”第四十五条规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”香港“基本法”第六十八条规定：“香港特别行政区立法会由选举产生。立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”也就是说，目前以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程，它最初的、也是唯一的宪制基础和法理根据，就是来自香港“基本法”，而不是其它。

所以，从以上有关香港“基本法”对于香港特区政治体制的具体规定，我们可以得出非常明晰的一个历史结论：香港回归以后香港特区民主政治的建设和发展，最根本的宪制基础和法理根据就是中国宪法和香港“基本法”，中央政府就是以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程之总体方案及其“时间表”和“路线图”的设计者、发动者、主导者、推动者和监督者，也就是我们通常理解的“总设计师”、“总工程师”和“总监理师”。

在香港回归以后，中央政府为了让已经成为中华人民共和国公民的香港同胞真正实现“当家作主”的政治愿望，全力支持和积极推动香港同胞履行在香港本地政治参与和民主选举的职责和权力，并通过香港“基本法”“附件一”、“附件二”和《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生的办法的决定》，通过全国人大常委会“4·6释法”、“4·26决定”、“12·26决定”、“8·31决定”等法律文件，为以“双普选”为目标导向和主要内容的香港政制改革和民主化进程规划出明晰的“时间表”和“路线图”。在香港回归以后，香港特区的政治体制已经彻底实现了由“英人治港”之旧香港时代的英国总督独裁和英国总督专制的英属殖民政治向“一国两制”、“港人治港”、高度自治之新香港时代的民主政治的全面嬗变和全面转型。香港同胞已经由“英人治港”之旧香港时代没有任何政治参与和民主选举权力的“二等臣民”，成为真正“当家作主”、享有充分政治参与和民主选举权力的中华人民共和国公民。过去大家非常熟知的两句话也变了——香港不再是“有自由无民主”，而是“有自由有民主”;香港人不再是“政治冷感”，而是充满了政治热情。

这里，需要特别说明2014年全国人大常委会“8·31决定”的历史地位和历史意义——它具体而明晰地提出了香港特区行政长官的产生走向“普选”的“时间表”和“路线图”，为在香港特区实现500万全体香港选民一人一票选举行政长官开辟了光明的前景、光明的道路，是香港特区在香港“基本法”和全国人大常委会的有关解释、决定之规定的基础上全面推动以“双普选”为目标导向和主要内容的政制改革和民主化进程的重要里程碑，它昭示了中央政府作为香港特区民主政治发展的设计者、发动者、主导者、推动者和监督者，依法落实香港特区民主政治发展蓝图的决心和信心，它有力说明——“坚定不移地贯彻落实‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治方针政策，严格按照香港基本法办事，稳步推进2017年行政长官由普选产生，是中央的一贯立场。”

全国人大常委会“8·31决定”的出台，标志着在香港特区民主政治发展的问题上，中央政府始终坚守“设计者、发动者、主导者、推动者和监督者”的宪制权力和宪制职责，始终雄踞道德和法律高地，始终奉行全力支持和积极推动的基本立场，是香港特区民主政治发展之最大的、最坚定的“民主派”。中央政府始终认为：“行政长官最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生，立法会最终达至全部议员由普选产生，这是中央政府作出的庄重承诺，并体现在香港基本法的规定和全国人大常委会的有关决定中。中央政府真诚地支持香港的民主政制向前发展。行政长官和立法会普选制度必须符合国家主权、安全和发展利益，符合香港实际，兼顾社会各阶层利益，体现均衡参与的原则，有利于资本主义发展，特别是要符合香港特别行政区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域的法律地位，符合香港基本法和全国人大常委会有关决定的规定，经普选产生的行政长官人选必须是爱国爱港人士。只要香港社会各界按照上述原则务实讨论，凝聚共识，就一定能够实现行政长官和立法会全部议员最终由普选产生的目标。”至今，中央政府的这一原则立场没有发生任何改变。即使是遇到2017年行政长官普选的“政改方案”被否决这样的重大挫折，本人也坚信，这绝非香港特区民主政治发展的“末日”，中央政府仍然将一如既往、坚定不移地在香港贯彻落实“一国两制”的方针政策，仍然将一如既往、坚定不移地坚持在香港“基本法”和全国人大常委会的有关解释、决定之规定的正确轨道上主导和推动香港的民主政治建设，直至“双普选”的美好愿景在香港成为活生生的现实。

去年6月中央政府所发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书有这样一段话：“‘一国两制’是一项开创性事业，对中央来说是治国理政的重大课题，对香港和香港同胞来说是重大历史转折。在香港特别行政区各项事业取得全面进步的同时，‘一国两制’在香港的实践也遇到了新情况新问题，香港社会还有一些人没有完全适应这一重大历史转折，特别是对‘一国两制’方针政策和基本法有模糊认识和片面理解。目前香港出现的一些在经济社会和政制发展问题上的不正确观点都与此有关。”笔者认为，这一分析非常到位和中肯。现在，人们常说的一句话：在后冷战时代，旧有的“冷战思维”必须摒弃。同理，在香港已经回归祖国、香港同胞已经“当家作主”的新时代，“新香港人”也必须自觉地、彻底地摒弃旧有的“殖民地思维”和“殖民地心态”，真正地以主人翁的精神，拥抱这个新时代，真正地以对国家和民族负责、对历史负责、对香港社会和香港人民负责、对自己个人负责的态度，积极地建设新家园，“集中精力发展经济、切实有效改善民生、循序渐进推进民主、包容共济促进和谐。”让我们共同期许!

（作者为全国港澳研究会副会长、中国人民大学台港澳研究中心主任齐鹏飞）

（本文仅代表作者观点）