改革推进落实遭遇“软抵抗” 利益固化现象浮现

自中央部署全面深化改革以来，改革正在各个层面渐次铺开，多个领域取得突破和进展。但与此同时，改革在实践操作中也表现出不少困难和障碍。《经济参考报》记者在多地调研时，不少基层干部和专家学者认为，当前在改革推进过程中，一些地方和部门存在“形式化”和“任务化”倾向，局部利益和部门体制分割对改革推进形成了障碍。未来五年，不仅应规划发展，更要规划改革，对目前改革中存在的问题进行系统梳理，将有助于改革的总体考量和具体设计。

存在“形式化”和“任务化”倾向

《经济参考报》记者在基层调研了解到，在改革推进过程中，一些地方和部门对改革的重要性、紧迫性从思想上认识不足，把改革单纯当成完成上级交办的任务，不能把改革总体要求与地方实际紧密结合，导致在改革中出现了一些形式主义的倾向。

一是思想上观望心态还比较浓厚。一些地方改革办相关负责人表示，在实际工作中，遇到很多部门对改革抱有“能等则等、能拖则拖、能推则推”的思想，被动应付改革或从形式上落实改革。

湖南省委深化改革办专职副主任秦国文告诉记者，有的地方目前思想准备还不够，不少地方主政官员都经历过几轮改革，但仍习惯于过去的惯常做法，而这次全面深化改革的广度、深度和力度都超越以往。“原来计划几年做的事，现在可能一两年就要到位，这使一些地方的推进者感觉思想上准备不足、压力大。”

二是把非改革问题贴上改革标签来凑数。记者调研发现，有的地方为了完成改革任务，把一些非改革类的工作当成改革事项来上报和凑数，把属于发展层面的问题贴上改革标签。如某省的民族博物馆把场馆扩建工作也列入改革任务，以此向上级交差。

再如，有的地方在上报材料中谈到金融领域改革时，主要是罗列引进了多少外地银行，把它当成改革任务来看待，而没有触及体制问题。记者调研时发现，这类凑数的情况在各地提供的材料中都经常可以看到。

三是玩数字游戏做表面文章。一些地方领导坦言，取消和下放行政审批权限目前虽然推进力度较大，但也存在一定水分。一些地方玩数字游戏，最常用的手法是把原来的一项审批权拆成若干个环节和多个审批事项，再挑选几个不太重要的审批事项下放，把数字做得漂亮，但很多实质性的权力并没有真正下放，群众也没有得到更多实惠。

惰性化和利益固化现象浮现

全面深化改革由于涉及面广，很多改革都需要地方和部门以及多部门之间协调沟通或合力推进。《经济参考报》记者在基层调研时，很多干部反映，局部利益和部门体制分割对改革推进形成了障碍。同时，一些既有的工作习惯和方式不能适应改革要求，也给改革带来了阻力。

海南省委政策研究室改革综合处处长刘宁告诉记者，从基层反映的情况看，在推进农村土地承包经营权确权、登记和颁证工作过程中，需要农业、国土、林业等多部门的通力合作，但地方在协调沟通时难度较大。“比如有的市县国土、林业部门不愿或不能及时提供土地权属、林改成果等资料，致使确权登记工作进展缓慢；有的市县在测绘时发现，部分林地在林权改革时因测量精度不够准确，范围覆盖了农户的承包耕地，但林业部门又不愿修改相关数据。而具体到基层干部中，又存在因个人利益等因素不积极配合。”

一些地方的主要负责人表示，推进改革中最头疼的就是与垂直机关和中央驻地方的机构协调沟通。“一涉及和中央直属的部门发生关联，情况就比较复杂。哪怕是涉及到像气象部门这样的非权力核心部门的事情都很难推动。”一位不愿透露姓名的地方干部说。

秦国文告诉记者，在实际工作中，感觉对改革探索的创新还不足。“改革要接地气，要解决最后一公里问题，不是依靠一个政策就完全把问题解决了，而是需要顶层设计和实际经验不断调整，使中央政策地方化，把一般原则和地方创造结合起来，才能符合地方实际，精准解决问题。”

记者调研时，多地的主要领导和改革办负责人也表示，在实际中，很多地方还没有把中央的改革精神与地方实际结合起来，生搬硬套中央政策，还存在“既然中央把思路都定完了，就不需要地方再探索创新”的认识误区，这也是改革中的惰性思维。

广东省体制改革研究会会长周林生认为，在改革中，一些地方形成的既有思维习惯和工作方式影响了改革推进。如一些地方领导念念不忘经济指标，重经济建设，轻社会发展；重经济指标，轻生态建设；重经济产出，轻智力投入；重做大蛋糕，轻分好蛋糕；以及重中心城市建设，轻县镇经济发展。按照这种既有的思维习惯推进改革，难以通过改革实现新的转型和全面发展。

承接主体不健全配套不完善

《经济参考报》记者调研了解到，改革中还存在承接主体滞后或配套措施不健全的现象，这在一定程度上也影响了改革落实。另一方面，群众对权力下放不信任的问题也很突出。

改革的承接体系障碍一方面表现在对一些权力的下放缺少承接主体。广州市民间组织管理局局长王福军介绍，广州市培育和建设社会组织在全国是走在前列的，率先实现了社会组织直接登记制，社会组织已开始大量承担过去由政府部门承担的职责。但即便如此，在承接政府下放和委托的一些权力时，仍然有一定困难。“比如下放了一些权力和事务给社会组织，但在财政拨款中要转移给社会组织需通过招投标的方式，又不能确保承担任务的社会组织中标。实际中就会出现承担事权的社会组织却拿不到财政经费的怪现象。”

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员侯永志也提出，对权力下放面临着配套的改革措施能否跟得上的问题。“比如，现在很多环评下放到市一级，但在一些地方由于缺少相应的环评机构，导致没有能力承接。”

另一方面，群众对权力下放不信任的问题也很突出。一个地级市的市长感叹：“虽然群众对地方政府管得太多有怨言，但真要让政府下放一些权力给中介组织或者放开一些领域让民营企业进入，群众甚至更不信任，反过来又会说政府怎么能把权力下放呢，这种依赖症的破除也需要一个过程。”

海南省发改委副主任朱华友等基层干部认为，改革中的配套和管理问题需要引起重视。过去很多需要核准审批的项目变成了备案制，就需要相应的配套措施，后续管理也要跟上，有的地方认为放开就是不管了，这是一个误区。权力下放后需要更透明、更详细的规则，同时监督和调控也不能缺失。

强化制度设计和落实机制

业内人士认为，改革重点是抓好落实，尤其是落实好十八届三中全会的部署，可以说是“三分部署，七分落实”。尤其要针对当前改革推进中的重点难点，加大工作力度。

一是做好具体的制度设计。一些基层干部反映，目前中央在改革总体推进方面已经作出安排，但在涉及改革推进的具体层面，还需进一步做好制度设计以及与地方的对接。

比如国企改革，一些基层干部就反映，在推进思路和办法上，地方和地方之间有差异，地方与中央改革办的思路也有差异，有的地方甚至出入较大，争议较多，一些地方不知如何是好。他们建议，围绕具体的改革思路和办法还需强化制度设计，只有制度设计更明晰，才能更好地把中央的要求贯彻好。

二是创新督查督办机制。记者在基层调研了解到，一些地方在对改革落实本身进行监督管理上，也采取了有效的办法。如重庆市为确保每项改革任务落到实处，对每个改革项目的进展全过程进行“台账”管理。“目前市委改革办和督查部门已经启动改革工作督查，我们将对未完成改革任务和推动改革不力的单位启动问责机制。”重庆市委改革办负责人说。

基层人士建议，要进一步强化对改革的督查落实，同时要强化改革办的职能。有的地方改革办负责人坦言，改革办由于不管钱、不管人也不管项目，在地方协调工作时地位偏弱，话语权不足。对此，可通过强化督查机制等办法进一步提升改革办的地位，同时，也需要中央改革办强化对地方改革办的领导，使上下更加协调和顺畅。

三是构建试错和容错机制。湖南省改革办副主任秦国文认为，改革要允许试错，也要宽容失败，现在这种机制尚未有效建立，一些地方领导和行业主管领导在改革中容易畏首畏尾，生怕犯错。对此，要从上到下建立一个试错和容错的环境，鼓励地方在不违背中央精神的前提下，加大基层探索，注重基层创造。

(本版稿件除署名外，均由记者肖春飞、叶前、陈钢、季明、罗博、沈汝发、储晓亮、郭强、张彬、何宗渝、王晖余、徐岳、王昆采写)