部门利益相互扯皮 短命城市规划多沦为案头摆设

奇怪建筑与“千城一面”共生，大“城市病”与“鬼城”“睡城”为邻，房地产过热与土地大量出让并存，土地浪费惊人、环境破坏日益严重、进城农民工生存困难，有些地区出现逆城市化趋势……我国城镇化在快速演进的过程中出现了诸多问题。

专家表示，随着我国经济社会进入新阶段，常住人口城镇化率超过50%，新型城镇化战略正式推进，城镇化进入新的阶段，城镇规划迫切需要转型。

规划既难产又短命

体制和机制的制约因素互相交织，互相影响，造成城镇规划的科学性、权威性和严肃性长期得不到保证，城市建设用地失控成为普遍现象，规划体制改革任重道远。

由于部门利益化加剧，规划编制审批时间长，规划既难产，又短命。《经济参考报》记者了解到，一个规划从编制到审批发布，短则两年有余，长则数年。合肥的总规报送6年还没有批下来，兰州的总规从开始编制到国务院审批通过前后超过10年，两个近期规划都已实施完成。宏观背景的变迁与城市快速的变革，使规划审批之日，就是修编启动之时。规划一直在路上，成了城市政府桌面上华丽的摆设。

海南省住建厅总规划师刘钊军表示，根本原因在于规划编制审批所涉及的部门，各自维护部门的利益，又都有不同的部门法规支撑，规划打架，扯皮很多，协调时间长。中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，现在发改委的项目规划批复具体到地块，林业规划、环保规划的项目也纷纷进城落地，背后都是因为利益作怪。

南开大学周恩来政府管理学院高级规划师张丽梅说，政府部门管得太细、管得太多。总体规划作为法定规划，很多城市的多个部门都想借着规划搭顺风车，把自家需求加进去，导致规划越来越厚、管得越来越多，有的规划甚至于对选什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。

同时，强烈的发展冲动，让规划异化为地方获取土地财政和招商引资的重要工具，非法定规划大行其道，规划的法律严肃性不足。

多位地方规划部门工作人员反映，不少地方政府做大和反复修编规划，为的就是把周边农村的土地纳入城市管辖，以此维持“土地财政”。安徽省一位规划人士说：“各地规划总人口加起来已超出全国的总人口，各地编制规划所依据的城镇人口、城镇化率等指标存在失真。”

地方政府还通过非法定规划来代替法定规划。刘钊军表示，概念规划和战略规划都是法定规划的前期，但也有取代的势头，严格按照法律来说是无效的，规避了国家的法规和技术要求。

据悉，国家为了化解失控的风险，不断增加对城市总体规划的管控，目前由国务院审批总体规划的城市已经达到了100多个，有些人口规模不足100万的城市也需要由国务院审批，审批时间进一步延长。

中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰表示，地方政府吃饭靠产业，建设靠土地。土地财政的模式下，政府越来越呈现公司化的倾向，市长成了总经理，为了招商什么都干。

此外，唯上的干部考核使规划异化为领导政绩、个人爱好甚至是腐败的工具。《经济参考报》记者在采访中发现，急功近利式的政绩观导致总体规划的修编速度已经比近期规划更短，无论是三年一大修，两年一小变，还是非强制内容的肆意调整，“一任领导一任规划”的现象严重。

一位地方官员表示，有的上级领导到当地视察，现场办公现场拍板，临时发挥，随手一指，提出这里要建什么、那里要建什么，没时间也根本不看县城规划图，但是地方政府半个“不”字不敢讲，只能落实贯彻，然后开肠破肚，更改原有县城规划。

南开大学周恩来政府管理学院城市管理专业讲师李晨光说，在行政主导下，城市是拥有权力者心目中的面貌，而不是建筑师和规划师的意思，大多是投其所好。几乎鸟巢、大剧院等每个国家的大项目出现后，很快就会发现各地在拷贝，追求新技术等奇奇怪怪的建筑就出现了。这背后隐藏着深刻的逻辑。“千城一面”的背后，是一个强大的制度。

管控作用大打折扣

由于我国经济的快速发展，城镇化在短短30多年的时间完成了西方发达国家几十年甚至上百年的历程，积累的矛盾缺少消化的空间，使我国城镇化出现诸多问题。专家称，城镇规划有必要总结过去的教训。

在实践中，城镇规划的引领和管控作用大打折扣。《经济参考报》记者在采访中了解到，由于公共政策和市场机制失调，大中小城市难以得到协调发展，虽然城镇规划中很早就提出限制大城市，发展中小城市的思路，但基本上没有实现。专家认为，目前的规划，以解决城市，尤其是以特大城市和大城市问题为主要关注点，市场机制下，生产要素向大城市集中是必然的，但在行政等级体制下，政府也将公共资源同向配置，导致政府和市场作用产生叠加效应。

中国房地产业协会副会长兼秘书长冯俊认为，城市的发展需要生产空间和生活空间的统一，途径就是发展第三产业。但不少地区把人为创造一个城市作为城镇化的动力，不注重产业尤其是服务业的发展，有的把生活空间和生产空间对立起来，就业不足，缺少活力。不少新城成为“鬼城”“睡城”，大量开发区也因此造成土地浪费，甚至出现工业用地转为房地产项目。

相形之下，还有一些城市由于经济发展太快，城市规模根本控制不住，比如北京市的人口规模早已突破2020年的规划目标。这让突出指标管理、把规划引导变成人为控制的传统城镇规划形同虚设。专家提出，规划要有一定的适应性，规划要建立评估机制，保持动态调整，处理好弹性和刚性的关系。

此外，城镇规划还存在物质规划和城市发展战略及城市公共政策失衡，感观效应和城市内涵失联，以及“公权力”与“私权利”失重等问题。

记者在采访中发现，一些城市注重物质规划，摆布建筑物，以建设中心城市为战略目标，较少考虑城市的公共服务及低端群体，城市建设出现“贵族化”倾向，规划为政绩服务，为资本打工，公众利益和城市长远发展被忽视。城市感观很漂亮，但是缺少对文化和历史内涵的保护，盲目追求高大上的异形建筑、地标建筑，造成资源和能源的浪费。

在规划的编制和实施过程中，还出现公权力过于强势，监督不足，评价机制单一，公众参与度低的现象。

城镇规划面临转型

我国城镇化出现的问题与发展阶段的必然性有关，但也反映了城镇化发展模式、发展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。当前，城镇规划建设面临新的要求和挑战，迫切需要转型。

清华大学建筑学院教授武廷海表示，从国际经验看，城镇化发展到一定水平，城乡就会发生重大转型。我国的城市从点状逐步向区域的、综合的块状形态发展，城市将在国民经济社会发展中占据更加重要的位置，国家转向城市社会。

专家认为，一般的经验表明，城镇化是个工业化自然发展的过程，不是经济的引擎。但在我国，城镇化既是工业化发展的结果，也将成为新一轮发展的动力，如何把握好二者的关系，是对规划提出的挑战。

随着发展模式转变，规划重点也要发生改变。传统的规划是增量扩张型规划，但目前空间增长已不可持续，到了从数量和规模向质量和效益上转变的阶段，考虑转向存量规划。

中国城市规划设计研究院副院长李迅表示，传统城镇化和新型城镇化两种道路的不同，决定着城镇发展的模式不同，规划行业要顺应大势，重新认识城镇规划行业的发展变化，探索新的方法和途径，未来将从规划理念、规划编制方法和规划管理制度进行相应的转型升级。

与此同时，城镇化进程速度放缓，新旧矛盾交织，城乡统筹面临更多困难。有专家认为，我国城镇化率将放缓，2030年约达到65%的水平。一方面在集约发展的同时，公共服务需求上升，政府需要加大公共投入；另一方面消化旧矛盾与推动城乡统筹面临新难题共存，尤其是社会阶层分化严重，社会矛盾将集中在城市，最终都会反映到对规划的需求上来。今后，中国城市规划面临更加复杂的形势，需要协调的要素越来越多。

专家认为，规划要推动城乡开发建设向环境友好、资源节约的内涵式、效益型模式转变，同时也要注重约束行政与市场边界，保障民众权益。武廷海说：“规划转型的关键是应对和服务新常态，向国家控制管理城镇化进程的工具转变。”

本版稿件除署名外均由记者郑玮娜、张云龙、闫起磊、程士华、孙洪磊、毛海峰、任峰、王珏玢、陶冶采写