个人所得税法35年未全面修订 几乎维持80年代初面孔

改不动的个税

分类所得税制征收简便，征管成本低，然而，其缺陷也非常明显，分类征税不能全面、完整的体现纳税人的纳税能力，从而会造成所得来源多、综合收入高的人可以采取一些手段合理避税，能够不交税或少交税，而所得来源少、收入相对集中的却因无法避税，不符合量能课税原则。

“相同收入人群的纳税额不同是最显著的不公平。”朱为群举例说，“比如有甲、乙两个纳税人，甲月收入为5400元，其中工薪收入为3500元，劳务报酬收入为800元，稿酬收入为800元，特许权使用费所得800元。按现行个人所得税税法有关规定，甲本月不缴纳个人所得税。而乙月收入也是5400元，但全部是工薪收入，他就要纳385元的个人所得税。”

同时，纳税人处境不同，即使有相同的收入，也不意味着具有相同的纳税能力。比如，同样收入水平的两个纳税人，一个“上有老下有小”，另一个“自己吃饱全家不饿”，其纳税能力不可同日而语。又比如，家有重病患者，需要承担昂贵的医疗费用，比起具有相同收入但无此情况的纳税人来说，纳税能力也要低些。再如，当期账面收入很高，但需要负担房贷的白领，与收入相对低些，但享受福利分房的公务员相比，其实际纳税能力也并不高。

2005年第二轮税改期间，将个税起征点提高到1600元时，中国社会科学院研究生院教授张曙光在接受媒体采访时就说过：“无论起征点是多少，都是针对个人的，没有计算家庭人口，没有考虑赡养系数。说穿了，我们的个人所得税设计不是为了公平和调节收入分配，而是为了政府，一是为了增加政府收入，二是为了政府征收方便。”

与分类征收相对的税制是综合税制，指对纳税人在一定时期(通常为一年)内取得的各项所得，不分其来源渠道和所得，综合计算征收所得税的一种制度。据不完全统计，在 110个国家或地区中，有87个国家地区先后采用了综合税制，比例高达80%。其中既包括美国、英国等发达国家，也包括墨西哥、印度等发展中国家，以及新加坡、台湾等新兴国家和地区。值得一提的是，尽管英国将个人所得进行分门别类作出各种必要扣除，但要再统一扣除基本生计费用后适用一套税率计征。所以，英国看似分类，实为综合。

早在2003年，中国的个人所得税便已确定了改革方向，即要走“综合与分类相结合”之路，指在目前的基础上，先以源泉预扣方法分别采取不同的税率征收分类税，纳税年度结束后，由纳税人申报全年综合各项所得，由税务机关核定，统一按规定的累进税率计算应纳税额，并对年度已纳税作出调整，多退少补。2006年，这个改革方向还被写入了“十一五”规划。

然而，这一改革思路却迟迟不能推动。

学界普遍认为，推动改革的瓶颈在于部门间信息共享程度低，金融资产和其他财产收入实名制度不健全，现金使用量大，个税综合数据库建设缓慢等问题。综合税制要求建立全国统一的个税综合数据库。早在2005年，国家税务总局在谈及个人所得税改革时已经提出，依托个人身份证件号码，编制纳税人识别号，以此为基础，按照“一户式”储存的要求，建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入及其他与纳税相关的信息归集整理，并实施动态管理。然而10年过去了，这个方案仍然停留在设想之中。

在贾康看来，个税改革是一个系统工程，存在诸多变量，不能只抓住其中的一个变量进行设计。比如个税综合数据库建设需要各个部门协调、统筹，但现在各部门之间存在“信息孤岛”现象，配合不到位。个税综合数据建设缓慢，拖累了后续的征管机制、征管措施、法律条文等配套措施的出台。

改革迟迟没有进展，对个税扣除标准缺乏动态管理，没有与物价指数、平均工资水平的上升实行挂钩，个税“起征点”因此成为众矢之的。朱为群评价说：“从减轻税负的角度来讲，只盯着起征点，是只看到了枪靶的外环。”

下一步改革

面对二十几年没有实质性进展的个税改革，相关专家学者只能揣摩着可能出现的困难，小心翼翼地从可行性方面给出温和的建议。

朱为群说：“如果做不到税基的综合，可以先从时间的综合来改。目前我国个人所得税的征收时间有按月征收的工薪，也有按次征收的劳务薪酬。把这些征收时间统一改成按年征收，这样做最直接的好处，就是可以均衡收入稳定和收入波动大的缴税公平问题。是很简单的提高税收覆盖面的办法。”为验证此办法的可行性，朱为群还曾专门向税务工作人员询问，“这样操作会不会觉得麻烦？”税务工作人员的回答是：不麻烦。

在贾康看来，个税综合数据库的建立也并非完全无能为力。他说，在以防范利用增值税专用发票骗税等为切入点的金税工程带动下，税收信息化有了长足的发展，并与许多部门建立了信息共享关系。他曾从国家税务总局信息中心了解到，目前全国22个地区的国家税务局、17个地区的地方税务局都已实现了税款的网上缴纳，即税务部门可以通过网络访问纳税人金融机构的银行账户，实时扣缴税款。“这足以表明，区域内税务部门和金融机构间的企业纳税人的信息共享，已基本不存在制度和技术上的障碍。外推至居民个人，困难也不会大到无法克服。”

专家们从种种迹象预见，2015年，沉寂多年的个税改革将会有动作。财政部部长楼继伟在2013年就表示，为体现公平，个税将改成综合和分类相结合的税制，纳税的覆盖面会扩大，抵扣因素也扩大，如赡养因素、住房按揭贷款都要计算进去。2015年的全国财政工作会议上，楼继伟再次表示，2015年将抓紧推进综合与分类相结合的个人所得税改革有关工作，研究提出改革方案。

2015年1月，国家税务总局局长王军在全国税务工作会议上提出了2015年十项重点工作，其中就有“与有关部门一起推进……个人所得税法的修改”的内容，此外，还首次提出要“研究实行综合与分类相结合的个人所得税新版软件”。

2015年2月3日，《税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》在国务院法制办征求意见截止。这份内容丰富的意见稿一个突出特点就是明确了纳税人识别号制度的法律地位。意见稿中明确，“国家施行统一的纳税人识别号制度”。今后，税务部门将按照国家标准为企业、公民等纳税人编制唯一且终身不变的确认其身份的数字代码标识。如这一制度能够付诸实施，将为个人纳税实行综合税制提供有效的操作基础。在未来，也许我们最常听到的一句话将是：“请提供您的税号。”(应受访者要求，李涛为化名)(本刊记者／杨迪)