专家问诊法治实施 仍存在个体极端事件频发等问题

　　江西省东乡县交警、城管、交通等部门联合执法，销毁查扣的非法营运三轮。何江华摄

　　四川省蓬安县城管女子中队队员上街巡查。成潮生摄

　　江苏省连云港市赣榆区工商局执法人员在一家农资经营点检查农药质量。

司 伟摄

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中国特色社会主义法律体系形成后，法治工作的重点在于实施。我国法治实施的效果如何？近日，由中国行为法学会和中南大学联合发布了《中国法治实施报告(2014)》，系统分析了中国法治实施中存在的问题和隐患。

法治的优越性要在实施中彰显，法治的良善性要在实施中检验评价。党的十八届四中全会提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”其中，高效的法治实施体系是社会主义法治体系的中心任务和落脚点。

2014年，是全面推进依法治国的崭新起点，梳理我国法治实施的情况，呈现出质效显著提升的特点。但仍存在执法对象融合性与执法权分割、个体极端事件频发、利益维护意识显著增强而风险预防观念相对薄弱等问题。

多头执法

掣肘法治有效实施

投诉楼下高音喇叭扰民，城管推给工商，工商推给环保，环保又推给城管，到底该谁管？这种现象并不少见。近年来，多头执法、推诿扯皮现象广受关注。

“多头执法”的模式不仅导致执法效率低下、成本增加，还会对法治实施造成掣肘。

在河南省郑州、许昌两市下辖的新郑、长葛、禹州三地交界处的陉山山顶，有一座春秋时期郑国良相子产的墓冢，近年来，这座历史名山一直饱受开山炸石之苦。非法采石屡禁不止，陉山山体三面被挖成绝壁，子产墓危在旦夕。

子产墓和陉山保护涉及多地国土、文物、安监、公安等相关部门以及长葛市后河镇、新郑市观音寺镇政府，保护力量不可谓不大。但由于边界坐标不清，相关部门难以形成合力，反而相互推诿责任，采石人员和执法人员玩起了猫捉老鼠的游戏，以“不归你管”为由不听劝阻。

这样的现象还不少。有的法律实施涉及部门多，但相关部门职能交叉，没有统一协调、统一推进、统一监管的工作协调机制。

“目前我国行政执法队伍设置过多过细，仅市县两级行政执法机构就有8万多个、编制135万多名，同一领域、同一事项多头执法，群众戏言‘大盖帽满天飞’，容易造成重复检查和处罚，加重企业和群众负担。”中南财经政法大学教授乔新生建议，加快队伍整合，大幅削减市县两级执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

“对于多头执法造成监管真空的问题，现有的办法通常是通过部门联席会议来统筹协调。然而这种非常态化的解决机制不是法治化手段，效果也有限。随着信息革命带来的行业融合和跨界，我们应尽快建立一种相对集中的统一执法体制，就像中央成立的各种综合性的改革小组一样。这也是国家治理现代化的应有之义。” 中南大学法学院院长陈云良教授说。

极端事件

凸显社会建设薄弱

2014年，贵州贵阳、四川宜宾、浙江杭州、广东广州、山东龙口先后发生纵火案；8月，吉林延吉一男子在市内某商厦持刀刺伤多人，广东广州男子当街追砍街坊；10月，湖北房县男子驾车连环撞人……

近年来，在公共场所以报复社会为目的的个人极端暴力事件屡次发生，行为人泄私愤于不特定对象，造成人员伤亡，引发公众恐慌。

一些个人极端过激行为也不少见。2014年11月，安徽一位老人因乘坐公交车坐过站要求下车遭拒，冲到驾驶位抢夺司机方向盘导致公交车立即失控冲向绿化带；12月，两名中国游客在某国际航班上将热水泼向空乘人员并扬言“连飞机都炸掉”，导致飞机被迫返航……

“对于这类‘任性’行为，一方面，要严肃依法处理、打击震慑违法犯罪，另一方面，要发掘风险点、防患于未然。” 乔新生说，每一起极端事件都可以折射出社会成员焦躁的心态和法治社会建设中存在的问题。

“在社会转型期，只建设法治，不建设社会，法治将难以实施。因为法治归根到底是调整社会关系的，如果社会关系复杂扭曲，法治发挥作用时很容易进退失据。”乔新生说，法治社会建设既要提升公众法律意识，又要关注他们的生活状态和个体在社会发展中遇到的挫折。法治要在更广泛层面供给公平，完善社会保障，加强公共服务，打破一些贫者从暂时贫困走向跨代贫困的恶性循环，提升幸福感。

在陈云良看来，极端事件的发生，和民生领域的法律没有得到切实落实、现有纠纷解决机制没有有效运转有很大关系。“要保障社会公平正义，让人民群众的合理诉求得到满足；要保障民生，保障基本公共服务普惠均等，让底层老百姓生存有基本保障；尤其要适应广大农村社会结构的巨大变化，重建适应新形势的基层治理组织体系，让基层自治组织充分发挥社会治理作用。”

事故频发

暴露风险防控缺失

2014年的最后一天，上海外滩发生群众拥挤导致的踩踏事故，造成35人死亡、43人受伤。

“‘12·31’事件是不该发生、完全可以避免的事件。我们无比痛心、极其内疚、十分自责。”上海市副市长周波说。

重大公共安全事件的发生往往与预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当有密切的关系。“这起事件的发生，说明突发事件应对法等制度落实不到位，社会风险防范和应急处理方面的观念意识也还存在薄弱环节。”陈云良说。

在企业风险管理领域也存在同样问题。“目前，我国中小企业法律风险防范状况堪忧，发案率高、执行率低，很多中小企业根本没有法律顾问制度，或者只把法律顾问当做摆设，法律顾问在企业决策中无相应的参与地位和角色，经常发生纠纷或应收账款拖欠才想起找律师。”北京岳成律师事务所律师岳成说，与事后费时费力打官司维权相比，建立法律顾问制度，未雨绸缪要好得多。

党的十八届四中全会决定提出，普遍建立法律顾问制度。这为企业风险管理、政府依法行政等提供了保障。

风险预防观念薄弱，还体现在诉讼领域。“分析进入法院的诉讼案件，许多矛盾纠纷是完全可以避免的。当事人在签合同时、做交易时，做点法律功课，就不至于最后对簿公堂。此外，当事人普遍对法院执行期待过高，须知，商业行为都是有风险的，亏损、债务不能履行，本身就在风险之内。不能把债务不能追回的责任全都推到法院身上。”岳成说，“与人们维权意识的增强相比，事前的风险防控意识还太薄弱。”

“问题是时代的声音，分析法治实施中存在的问题，可以帮助我们更好地推进高效法治实施体系的构建。” 陈云良认为，下一步要更加重视把权力关进制度的笼子里，提升执法司法机关公信力，畅通权利保护和救济渠道，破解选择性守法问题，科学配置各项公权力。记者徐 隽