国有林业改革如何扎实推进

中共中央、国务院近日印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，全面部署了国有林场和国有林区改革工作。《经济日报》记者就有关热点问题，独家采访了国家林业局局长赵树丛。

国有林业不改不行

“国有林场林区改革势在必行。”赵树丛开门见山地对《经济日报》记者说。

赵树丛说，新中国成立初期，为了加强生态建设和森林资源利用，由国家投资建立了一批国有林场和国有林区。国有林场是在集中连片的国有宜林荒山荒地建立的专门从事营造林和森林管护的事业单位，全国现有国有林场4855个，分布在31个省份的1600多个县（市、区），大多地处江河两岸、水库周边、风沙前线、黄土丘陵、硬质山区等区域。国有林区是新中国成立之初为了生产木材和管理森林，分别在东北、内蒙古、西南、西北森林资源丰富的地区建立的。黑、吉、滇、川、青、陕、甘、新疆、内蒙古等9省区建立了138个国有林业局，其中87个国有林业局组成了重点国有林区。国有林场和国有林区在维护国家生态安全、木材安全、物种安全、粮食安全，促进国家经济建设等方面作出了重大贡献，但是也付出了沉重代价，面临的困难和问题日益严重。

赵树丛坦言，长期以来，国有林场和国有林区管理体制不顺，经营机制僵化，投入渠道不畅。国有林场主要承担保护培育森林资源任务，虽为事业单位却实行企业化管理，经费自收自支，“不城不乡、不工不农、不事不企”，没有明确的支持政策和稳定的公共财政投资渠道。国有林区产权虚置，政事企不分，林区经济发展长期过度依赖森林资源消耗，导致可采资源枯竭、森林和湿地面积减少、自然生态系统严重退化、产业结构单一、经济转型困难，陷入“资源危机、经济危困”窘境。

“国有林场和国有林区还普遍面临着资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难等问题，推进国有林场和国有林区改革势在必行。”赵树丛说。

坚持公益性改革方向

“《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》为推进国有林场和国有林区改革指明了方向，”赵树丛说，“要坚持公益性改革的方向，坚持‘保生态、保民生’两条底线，坚守‘森林资源不破坏、国有资产不流失’两条红线。”

因而，改革的思路和目标很明确。一是保护生态，明确生态功能定位，以保护森林资源、维护生态功能作为改革的出发点和落脚点，切实保护好森林、湿地等自然生态系统，确保森林资源总量持续增加、生态功能持续增强、生态产品生产能力持续提高。二是保障民生，着力改善林场林区基础设施和生产生活条件，积极发展替代产业，优化产业结构，拓宽职工就业渠道，妥善安置富余职工，完善社会保障机制，确保职工就业有着落、基本生活有保障。三是创新体制，理顺各方关系，实现政企事分开，强化政府的社会管理和公共服务职能，剥离国有林场和森工企业承担的社会管理和办社会的职能，创新内部管理机制，完善国有林场和国有林区的社会管理体制和森林资源监管体制，转变发展方式。

“通过改革，林场和林区可望增加森林面积1亿亩以上，增加森林蓄积量10亿立方米以上，并全面停止天然林商业性采伐。”赵树丛说。

要实现这一美好愿景，赵树丛认为，改革必须把握4项原则和要求。一是生态优先，保护为主，实行最严格的林地林木管理制度，坚决守住而不能逾越森林资源保护这条红线。二是以人为本，维护稳定，重点解决好职工基本生活、社会保障和富余人员安置等问题，按照“内部消化为主，多渠道解决就业”的原则妥善安置富余职工，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流。三是分类指导，分区施策，充分考虑林场和林区的不同情况，充分考虑各地实际，探索不同的改革模式，不搞“一刀切”。四是地方负责，中央支持，各省级人民政府对改革工作负总责，中央加强领导和指导，在政策和资金上予以适当支持。

改革重点有哪些

“国有林场改革的重点主要有3个方面。”赵树丛说。

一是明确功能定位。将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全。

二是合理界定属性。分3类界定国有林场的属性：第一类，原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；第二类，原为事业单位的国有林场，基本不承担保护和培育森林资源而主要从事市场化经营的，推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，剥离企业经营性业务；第三类，目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，或探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由地方政府根据本地实际合理确定其属性。

三是创新管理机制。在内部管理上，科学核定国有林场事业编制，用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级财政预算。实行以岗位绩效为主要内容的收入分配制度，经营性活动实行“收支两条线”。公益林管护积极引入市场机制，可以通过合同、委托等方式面向社会购买服务。明确森林资源监管主体，由国家、省、市林业部门分级监管，对林地性质变更、采伐限额等强化多级联动监管。将森林资源考核结果作为综合考核评价地方政府和有关部门主要领导政绩的重要依据，对国有林场场长实行森林资源离任审计。实施森林资源经营管理制度，启动森林资源保护和培育工程，合理确定国有林场森林商业性采伐量，建立森林资源有偿使用制度。

赵树丛告诉记者，与国有林场类似，国有林区改革的重点也主要有3个方面。

一是有序实施“一停一转”。在黑龙江停伐试点的基础上，有序停止国有林区天然林商业性采伐，积极推进森林科学经营，加快发展林业产业，转变林区发展方式。这标志着重点国有林区从开发利用转入全面保护的新阶段。

二是逐步推进“一分一建”。即逐步推进政企事分开，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。剥离企业的社会管理和办社会职能，移交给地方政府承担。按照“机构只减不增、人员只出不进”原则，实施森工企业改制，通过多种方式逐年减少管理人员，最终实现合理编制和人员规模，逐步整合规模小、人员少、地处偏远的林场所。

三是积极推进“两项创新”。即积极创新森林资源的管护机制和监管体制。森林资源管护凡能以购买服务方式实现的，要面向社会购买。重点国有林区的森林资源产权归国家所有，由国务院林业主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责。

“国有林场和国有林区改革实行各级人民政府负责制，各级政府要层层签订责任状，落实改革主体责任，确保各项改革措施责任到位，强化一把手责任。2020年前要全面完成改革任务。”赵树丛说。