官员眼里不能只看见“地皮”

■城市发展增量空间收窄后，那些“存量”历史老街区会否再次面临推土机的威胁？

清晨醒来，一睁眼，突然发现一溜儿推土机围在你居住的老街区。这种狗血情景剧，会不会在你的生活中出现？说不准。

随着推土机即将被18亿亩耕地红线逼停，城镇化用地的增量空间已十分有限。一些城市领导者急迫地琢磨在哪儿“挖掘存量土地潜力”， 而文化圈、文物界人士的焦虑是：推土机会不会继续夷平已残存不多的历史街区？

2013年底中央城镇化工作会议强调，耕地红线一定要守住，要根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定。

这意味着，中国的新型城镇化已不可能再走增量扩张的老路，从“增量城市”转向“存量城市”已是必然选择。

有数据显示，北京平原地区的开发强度已接近50%；上海建设用地总规模已超过全市陆域面积的40%，明显高于全球不少国际大都市。

面对如此形势，如何挖掘存量土地潜力，已是城市政府面对的一大课题。而敏感的文物界人士，似乎已感觉到一些残存的历史街区可能“在劫难逃”。

近日，全国政协委员、故宫博物院院长单霁翔就向《瞭望》新闻周刊呼吁：“遏制大规模危旧房改造对文化的破坏”，针对的正是长期以来不能得到妥善解决并持续恶化的“存量城市”保护之困。

十八大以来，中央一再强调保护文化遗产、传承中华优秀传统文化。2014年2月，习近平总书记到北京考察调研时明确指出，历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。

据说，总书记对保护历史文化遗产问题，已经不止一次地做出批示、提出要求。现在刻不容缓的问题是：如何在“存量城市”建设中得到不折不扣的贯彻落实，特别是不要再让历史文物大规模地消失在推土机下。

上世纪90年代以来，在建设用地指标约束和“土地财政”驱使之下，地方政府一直未放松对城市存量土地的开发利用，推土机不但推倒了成片成片的历史街区，还推倒了20世纪以来建设的大量优秀住区、工业建筑遗存，由此导致的文化失忆、乡愁泯灭、社会矛盾激增，不但是无数人心灵之痛，还消减了文化认同，危及社会稳定。

如今，中国的城市如果只剩下“存量”这一桶金，以上问题会不会更加恶化？

我们无意简单地将一些官员推到文化良心的审判席上，而是试图作一番了解：为什么一片片承载着悠久历史的老街区，一片片人丁兴旺、发育成熟的老住区，在一些官员眼中只是一块块的地皮？

其中的原因或许很多，但有一条需要正视，就是在目前的财政模式下，地方收入对国有土地出让有“过度依赖症”。

分税制改革之后，地方财政一直急于求得稳定的收入渠道，靠做大经济规模获得的增值税是其经常性收入的主项，却是国税与地税分享，国税还分走了大头。在这样的情况下，向土地要收入成为许多城市政府的“不二之选”。

2013年“营改增”范围推广到全国试行，原属地税的营业税全部表现为增值税，地方收入相应减少，城市的增量空间又没有了余地，地方政府会不会变本加厉地向存量土地要财政？

此结不解开，大拆大建就难以遏制，文化遗产、历史街区的保护就可能雪上加霜。

2013年，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》提出，五年改造城市棚户区800万户，同时强调：“要重视维护城市传统风貌特色，保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物。”

可是，中国的许多城市，包括像北京这样重要的历史文化名城，在拆与保的博弈中，历史文化街区的划定还并不充分。

北京明清旧城仅占中心城规划面积的5.76%，本应完整保存。然而，目前划定的历史文化街区仅占旧城面积的29%。是不是除了保留了的这一部分，其余皆可拆除？

长期以来，由于住房政策、产权制度出现一些问题，中国的老城区呈现衰败之态，不是个例。在一些人看来，它们与“棚户区”无异，如能借力“棚改”大背景，将其纳入改造范围，推倒重来，不但可获得中央财政补助，还能向存量土地要财政，缓解因增量土地短缺而带来的收入难题。

在这样的情况下，就必须特别强调，正视历史文化名城保护工作长期存在的严重不足，并且有必要划一道底线：有关部门在制订或核定棚户区改造规划之时，对那些尚未被划入历史文化街区的老城区，不得纳入棚改范围，严禁采取成片推倒的改造模式。这样做，可以有效避免“中华优秀历史文化基因传承”因再遭阻断和劫难。

一些实践已经证明，解决老城区的危破问题，要对症下药，包括探索实行积极的产权修复政策，解决历史欠账，提供保障房救济，激活房产交易，制定良善的修缮导则，使当地居民成为保护的主体。 这是一项艰巨而细致的工程，也是巨大的政治责任，断不可放任推土机横冲直撞。

中国正在为2020年全面建成小康社会而奋斗。十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。与之相适应，需要建立现代财政制度，在逐步提高中央财政一般性转移支付并使之成为主体的同时，借鉴国外有益经验，加快房地产税立法并适时推进改革，使地方政府获得稳定而正常的收入渠道，摆脱对土地财政的依赖，专注于公共服务的供应。这样，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出的“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”，就能得到有力实施；大规模危旧房改造对文化的破坏，就能得到有效遏制；像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产，就能获得制度保障。