修法破改革瓶颈 “三块地”改革试点即将审慎展开

今年的政府工作报告在提到“协调推动经济稳定增长和结构优化”时指出，要加快推进农业现代化。其中提到要审慎开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等改革试点。这三项被简称为“三块地”的改革，也是2015年要落实的众多农业改革方案中最引人注目的部分，其试点成果攸关农村土地制度改革的最终成败。

就在不久前，国家部署了33个地区进行试点，相关工作两会后将正式开展。《经济参考报》记者从多位代表委员处获悉，尽管在试点地区将暂时调整有关法律法规，但是更深层次改革的法制障碍仍然存在，建议尽快推进立法和研究修订包括土地管理法在内的多项法律法规，以扫除改革的法律空白等制度性障碍。

障 碍

现行法律法规有缺位现象

对于“三块地”如何改革，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》和今年的中央一号文件都有明确安排：制定缩小征地范围的办法；赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制等。

然而，《经济参考报》记者从多位代表委员处获悉，这些改革在执行过程中存在多项法律缺位和障碍。

在征地方面，根据土地管理法规定，征收农村集体土地，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继对记者说，目前的征地补偿只是根据农业用途的产值多少来补偿，并无同时考虑土地用途、区位条件、经济发展水平、人均收入等情况。

全国政协委员、九江市副市长卢天锡指出，目前我国国有土地上房屋征收可依据2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。但关于集体土地上房屋征收的规定，却分散在宪法和物权法等法律法规及规范性文件中，且大都仅限于原则上的规定，缺乏具体的可操作性的内容。在实际运作中，各地区根据经济发展的不同，又分别制定一些征收补偿安置办法，缺乏一个统一政策指导，导致在实施过程中产生各种各样的问题。

而农村集体经营性建设用地入市则面临着根本的法律冲突，根据土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。全国政协委员、最高人民法院副院长陶凯元指出，目前在农村集体土地流转中经常涉及的法律和规范性文件，既有法律层面的，也有法规规章层面的，还有解释类的，这些法律法规和规范性文件数量庞杂，对相关问题多存在重叠区域或空隙，而重叠区域多无法统一。

在宅基地管理的问题上，有政协委员表示，由于长期缺乏宅基地有偿退出机制，受利益驱动等影响，农村宅基地私下交易十分严重。九三学社中央在提案中也指出，土地管理法关于“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物”的规定在具体执行过程中，必须权衡多重利益，如何执行也是一个较大的难题。