[新华访谈]立法法修改 给规矩立“规矩”

新华网北京3月8日电 3月8日下午，十二届全国人大三次会议将听取立法法修正案草案的说明。这是立法法实施15年来首次修改。良法才能善治，治理国家，必须立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大的规矩，立法法则是规范国家立法的依据。立法法修改为何选择这个时间点，与“全面深化改革”有何种关系？怎样通过法律束紧权力的笼子，让权力不再任性？这样的“国家大事”跟老百姓有什么关系？今天的新华网2015年两会《新华访谈》与您讨论备受关注的立法法修改相关话题。

访谈嘉宾：

马怀德 中国政法大学副校长

于安 清华大学公共管理学院法学教授、博士生导师

涂铭 新华网特约评论员、新华社记者

　　 图为《新华访谈》节目录制现场。新华网 陈竞超摄。

谁来制定规则 改革与法治同步推行

主持人：立法法是什么法？2000年颁布施行的立法法面临什么问题？

马怀德：立法法是调整立法活动、规范立法行为的一部法律。从内容上来讲它既要解决立法的体制问题，即立法权如何划分，同时还要解决立法程序应该如何展开以及立法的技术和方法问题。立法法实施15年来，在规范立法行为、调整立法活动方面发挥了非常重要的作用。但是也必须看到，随着经济社会的全面发展，特别是全面深化改革的需求，对立法活动提出了更高的要求。

立法存在的问题可以概括为四个方面。一是现在的立法整体上说针对性差、可操作性差，不够明确、不够具体；二是立法的质量有待提高，立法在反映人民意愿、反映社会客观规律方面，解决具体社会问题方面的质量有待进一步提高；三是立法的民主性不足，很多立法反映的是部门利益，是部门利益法制化的结果，它不能客观地反映人们的要求；四是立法的程序和科学性有待进一步提高。所以整体上说我们立法需要进一步提高质量，需要进一步增强它的可操作性和执行性，保证它能调解社会关系，有效解决经济社会发展中的问题，有效适应改革需求的目的。

主持人：傅莹在本届人大开幕的新闻发布会上说“这次立法法的修改内容全面地反映了全面深化改革和依法治国的要求”，如何理解立法法的修改和全面深化改革的关系？

于安：他们之间是因果关系。

一方面，把立法法列入审议议程就是要贯彻十八届三中全会关于全面深化改革的决定。所以修改的动意、基本的初衷就是从全面深化改革的角度出发的。

再有一方面，立法法的重要性还在于它和全面深化改革的目的相联系，因为十八届三中全会全面深化改革的决定是要在中国特色社会主义的框架下实现国家治理能力的现代化，治理体系的现代化。谁出规则、规则怎么出是国家治理现代化的主导性的问题。

在全面深化改革的决定当中，涉及到了政治、经济、社会、生态、国防、国际各个方面的法律问题。立法法是关于立法的法，所以要全面深化改革，就要坚持国家治理能力、治理体系的现代化，这是走依法治国的道路解决规则的制定问题。所以这两者的关系是非常密切的。

治理“红头文件”乱象 有权不能任性

主持人：为何要强调人大主导立法？

马怀德：当前的立法主导权还掌握在行政机关手中。在十一届全国人大常委会立法规划确定的64项法律中，有48部法律是由主管行政部门起草的，比例高达75%。这足以说明部门在起草法律、主导法律制定过程中所起的作用。但政府起草法律不可避免地会将部门的权力利益化，把部门的利益法律化，使得这个法律草案本身充满着强烈的部门色彩，实际上成为导致执法中“打架”、部门之间权力冲突的主要原因。为了改变这样的立法格局，这次立法法的修改强调人大要主导立法。

主持人：某些“红头文件”“任性”的现象比较令老百姓关注。有些地方会依照“红头文件”，出台一些限购限行等社会影响面非常大的规定。那么，立法法修改，怎么样让“红头文件”的出台更加规范？

于安：“红头文件”是行政机关较长时间内来推进工作的方式，如《以……问题的意见》，《关于……问题的通知》，这种方式比较随意，不能很好地保护公民的法定权利。立法法的修改草案中对它进行了一定的限制，行政机关在制定规则时必须要有法可依，不能仅凭需要就随意制定，使行政机关回归宪法和组织法给它的定位。脱离法律法规单独发布“红头文件”来规定公民权利义务的情况会减少，这会成为实行依法治国的标志。

马怀德：“红头文件”实际上就是老百姓对行政机关制定的规范性文件的俗称。当前，红头文件出现了很多侵蚀立法权的现象，利用“红头文件”给老百姓设定义务、增加义务，剥夺和限制他的权利，甚至给行政机关扩权，减少它的责任等等。

所以，这次总理的政府工作报告和立法法修正案草案都做了非常明确的限定。一是行政机关不得法外设权，不得在没有法律法规依据的情况下给自己设立权力，减少自己的责任，给老百姓增加义务减少权利，这是不允许的；二是明确规定规章在没有法律法规依据的情况下不得减损相对人的权利增大相对人的义务，扩大政府的权利减少政府的责任。这就是对在法律法规规定外的文件做了一定的限制，防止地方政府利用“红头文件”来滥用或者行使权力。

涂铭：去年的12月29日，下午5点多钟深圳市市政府突然发布实行小汽车增量调控的管理规定，从政策出台到执行留给消费者的时间只有20分钟。所以很多人把深圳的做法叫做“半夜鸡叫”式的“红头文件”。这种突袭式的出台“红头文件”，并且没有征求民众的意见，对此大家非常关注。

这次立法法对“红头文件”如何出台做了相关的要求，但怎么样增强“红头文件”的可诉性？新的行政诉讼法其实做了规定，我觉得依托老百姓诉讼的权利来纠正滥用的“红头文件”，是很好杜绝“红头文件”滥用的方式。

主持人：为什么这次要专门赋予设区的市地方立法权？不怕一放就乱么？

马怀德：这次立法法修正案草案重点是赋予设区的市立法权，解决地方的立法权问题。

随着这些年来经济社会的快速发展，特别是地方城镇化的快速发展，使得地方对立法权的需要越来越强烈。比如广东很多市，东莞、佛山的人口规模都超过了七八百万，地域也不小，经济发展速度非常快。但是社会管理的压力也非常大，特别是流动人口有大幅增加，很多地方的流动人口和户籍人口已经成反比倒挂。这就意味着地方在社会管理、在公共服务、在环境保护、在城乡管理方面有强烈的立法需求。按照过去的办法，需要省一级人大为某个市专门立法是不可能的，所以这些城市强烈呼吁获得立法权。

这次立法法修正案草案为防止滥用立法权作了一些限制。有两条，第一是地方设区市能不能获得实际的立法权有赖于省一级人大及其常委会根据它的人口、区域面积、立法需求来决定，并且获得立法权之后要报省人大常委会批准才能够生效；第二条就是明确立法范围，只能在城市管理、环境保护、公共服务、历史文化保护等这些领域进行立法。这也防止了地方在立法过程中的任性，滥用立法权把地方政府本来通过“红头文件”实施的行为上升为法律法规或者地方性规章来推行。

税收立法权收归全国人大 啃下税收法定“硬骨头”

主持人：这次立法法修改的一个主要内容是税收立法权收归全国人大，为什么要强调这一点，跟老百姓有什么样的关系呢？

于安：这部分的改变就在于把税务立法和税务管理当中的问题明确地规定下来。比如说税种、税率，这些问题都要通过全国人大的立法来规定。

这对改革的意义非常重大，税收是财政收入制度里面最重要的一部分，它还是分配制度非常重要的组成部分，也是一个调解社会经济关系的非常重要的组成部分。

主持人：这次立法法修改的一个主要内容是税收立法权收归全国人大，为什么要强调这一点，跟老百姓有什么样的关系呢？

于安：这部分的改变就在于把税务立法和税务管理当中的问题明确地规定下来。比如说税种、税率，这些问题都要通过全国人大的立法来规定。

这对改革的意义非常重大，税收是财政收入制度里面最重要的一部分，它还是分配制度非常重要的组成部分，也是一个调解社会经济关系的非常重要的组成部分。

马怀德：这次立法法修改过程中，将税收的立法权上收全国人大及其常委会，并且明确它是全国人大的专属立法权，而且把税收管理的所有措施都具体化了，就是以后所有的纳税人、征税对象、税率以及计税的依据、税收管理所有的这些事项都由全国人大及其常委会立法，而且不能够授权给其他主体。

即使要授权也要有明确的授权对象、授权期限及授权要求。所以就是有关立法的进一步上收。当然还有收费的问题，立法法里虽然没有明确的规定，但是收费的问题与税的问题是一样的，然有附加费虽然不是税，但也要发挥了税的作用，所以要有严格的控制。

涂铭：大家都说改革已经到了深水区，需要啃“硬骨头”，我觉得目前落实税收法定原则已经成了我们迫切需要去啃的“硬骨头”之一。去年12月份发改委和财政部一个月之内两次上调燃油税，当时舆论一片哗然，有些网民就戏称：建议把发改委和财政部合并叫“发财部”。虽然说网民的表达有情绪，但我觉得这是一种对税收法定强烈期盼的真实的民意

财政部长在两会期间回应此事时表示，1985年对财政部和发改委燃油税上调的授权仍然有效，但从1985年到现在已经近30年了。作为老百姓，最关心的是这个尚方宝剑什么时候能够上缴收回，不让税收如此任性和随意，保护老百姓的钱袋子不成为政府部门的提款机。所以，落实税收法定不能再等了。

扩大公民参与 真实反映社情民意

主持人：本次立法法的修正案草案中为什么要明确规定扩大公众参与立法？

马怀德：过去法律制定过程中公众是有一些参与的权利和渠道，但是深度和广度都不够，立法机关对公众参与的重视和保障也不够，反馈也不及时，公众参与立法的意见能否被吸收，吸收的程度如何也没有制度上的保障。

所以立法法的修改草案明确规定要扩大公众的参与，公众参与的途径可以有多种。比如说听证会，立法法规定，如果涉及到一些意见分歧比较大，涉及到重大利益需要做重大调整的一些法律或者法律条文，在这些法律预案的起草制定过程中立法机关可以召开由基层和群众代表参加的，专家、学者、有关单位，人民团体、组织和社会公众参加的立法听证会，通过听证会的方式使得立法条文更加完善，使得立法更接近地气，更能够反映人民意愿。

还有一种方式是公开征求意见，但过去我们的缺陷就是老百姓提了意见不一定能够充分地反映在法律草案的修改或者制定的过程中。比如当年制定个人所得税法的时候，有40多万人提了意见，预算法的修改过程中也有30多万人提了修改意见，但是这些意见是不是被采纳了，采纳了哪些，为什么没采纳，没采纳的理由是什么，并没有很好的反馈。所以这次立法法修改草案明确提出立法机关有责任、有义务，将公众公开征求意见之后的结果及时昭告社会。这些都是保证公众参与的有效途径。

当然还有其他的方式，比如座谈会、论证会，还有立法联席制度等都能保证越来越多的公众意见能够反映在立法中，从而确保立法的民主性。

于安：第一，这是一个民主的形式，我们既有通过选举代表进入立法机构参加国家立法的民主渠道。还有以公民的身份向国家机构对公共事务表达意愿、表达建议的渠道，这个渠道我们的宪法都做了规定。现在立法法是进一步具体化，是公民政治地位的体现。

第二，立法能够有更多的意见，使它反映的社会意志更全面、更直接。这可以提高我们法律的质量，对整个国家发展来讲都是有好处的，而质量提高则需要通过两个渠道，一个是科学、一个是民主。科学这方面就是要关注各方面专家的意见，专门从事这方面工作，对规律性的东西知道得多一些；再一个就是民主，能够使各方意见能够更充分地表达。