[新华访谈]立法法修改 给规矩立“规矩”

治理“红头文件”乱象 有权不能任性

主持人：为何要强调人大主导立法？

马怀德：当前的立法主导权还掌握在行政机关手中。在十一届全国人大常委会立法规划确定的64项法律中，有48部法律是由主管行政部门起草的，比例高达75%。这足以说明部门在起草法律、主导法律制定过程中所起的作用。但政府起草法律不可避免地会将部门的权力利益化，把部门的利益法律化，使得这个法律草案本身充满着强烈的部门色彩，实际上成为导致执法中“打架”、部门之间权力冲突的主要原因。为了改变这样的立法格局，这次立法法的修改强调人大要主导立法。

主持人：某些“红头文件”“任性”的现象比较令老百姓关注。有些地方会依照“红头文件”，出台一些限购限行等社会影响面非常大的规定。那么，立法法修改，怎么样让“红头文件”的出台更加规范？

于安：“红头文件”是行政机关较长时间内来推进工作的方式，如《以……问题的意见》，《关于……问题的通知》，这种方式比较随意，不能很好地保护公民的法定权利。立法法的修改草案中对它进行了一定的限制，行政机关在制定规则时必须要有法可依，不能仅凭需要就随意制定，使行政机关回归宪法和组织法给它的定位。脱离法律法规单独发布“红头文件”来规定公民权利义务的情况会减少，这会成为实行依法治国的标志。

马怀德：“红头文件”实际上就是老百姓对行政机关制定的规范性文件的俗称。当前，红头文件出现了很多侵蚀立法权的现象，利用“红头文件”给老百姓设定义务、增加义务，剥夺和限制他的权利，甚至给行政机关扩权，减少它的责任等等。

所以，这次总理的政府工作报告和立法法修正案草案都做了非常明确的限定。一是行政机关不得法外设权，不得在没有法律法规依据的情况下给自己设立权力，减少自己的责任，给老百姓增加义务减少权利，这是不允许的；二是明确规定规章在没有法律法规依据的情况下不得减损相对人的权利增大相对人的义务，扩大政府的权利减少政府的责任。这就是对在法律法规规定外的文件做了一定的限制，防止地方政府利用“红头文件”来滥用或者行使权力。

涂铭：去年的12月29日，下午5点多钟深圳市市政府突然发布实行小汽车增量调控的管理规定，从政策出台到执行留给消费者的时间只有20分钟。所以很多人把深圳的做法叫做“半夜鸡叫”式的“红头文件”。这种突袭式的出台“红头文件”，并且没有征求民众的意见，对此大家非常关注。

这次立法法对“红头文件”如何出台做了相关的要求，但怎么样增强“红头文件”的可诉性？新的行政诉讼法其实做了规定，我觉得依托老百姓诉讼的权利来纠正滥用的“红头文件”，是很好杜绝“红头文件”滥用的方式。

主持人：为什么这次要专门赋予设区的市地方立法权？不怕一放就乱么？

马怀德：这次立法法修正案草案重点是赋予设区的市立法权，解决地方的立法权问题。

随着这些年来经济社会的快速发展，特别是地方城镇化的快速发展，使得地方对立法权的需要越来越强烈。比如广东很多市，东莞、佛山的人口规模都超过了七八百万，地域也不小，经济发展速度非常快。但是社会管理的压力也非常大，特别是流动人口有大幅增加，很多地方的流动人口和户籍人口已经成反比倒挂。这就意味着地方在社会管理、在公共服务、在环境保护、在城乡管理方面有强烈的立法需求。按照过去的办法，需要省一级人大为某个市专门立法是不可能的，所以这些城市强烈呼吁获得立法权。

这次立法法修正案草案为防止滥用立法权作了一些限制。有两条，第一是地方设区市能不能获得实际的立法权有赖于省一级人大及其常委会根据它的人口、区域面积、立法需求来决定，并且获得立法权之后要报省人大常委会批准才能够生效；第二条就是明确立法范围，只能在城市管理、环境保护、公共服务、历史文化保护等这些领域进行立法。这也防止了地方在立法过程中的任性，滥用立法权把地方政府本来通过“红头文件”实施的行为上升为法律法规或者地方性规章来推行。