权力清单改革调查:有政府将取消事项转给"二政府"

细化权力清单,创造适宜的外部环境

山西省社科院副院长贾桂梓建议,细化改革措施,首先制定行政编制法,从外部权力架构来说,把权力分割清楚,使部门与部门的权力分配有明确规定;从内部权力配置来说,推进部门权力配置法定化,一个单位有很多部门,哪些部门行使什么权力,全部明确出来。可先搞权力配置法定化试点,把权力的配置法定化、制度化、清单化,把权力量化到每个部门。随后推进职权法定化、权力配置制度化,然后建立权力终身负责制。

“要编制全面完整的权力清单目录,公开权力的法律依据、执法主体、执法条件、监督机制等一系列程序。”中国政法大学副校长马怀德表示。

“一直以来行政处罚的随意性是群众反映最突出的问题,如何管住权力 乱动的手 ,由法制办牵头专门制定了一本权力规范手册。”安徽庐江县委书记王民生坦言,当前政府职能部门的自由裁量权随意性较大,给相关人员的吃拿卡要留下空间,规范自由裁量权从根本上说,就是要挤掉这些灰色的权力运作空间。

细化权力清单,限制自由裁量权只是完善权力清单的一个方面。采访中,一些基层专家也谈到,在制定和推行权力清单过程中,还需要细化一些改革的外部环境和条件。

山西省介休市法制办主任宋建国等人建议,加强改革的顶层设计。在全国范围内,权力清单制度改革处于起步阶段,由于缺乏顶层设计,目前各地对行政权力的分类不统一、标准不一致,带来法律适用不统一、改革范围不一致、减权削权标准不一等问题。

“加快修订行政法规、部门规章和规范性文件。行政审批事项经过多次清理,目前保留事项基本都具有法律法规规章依据,继续清理的空间越来越小。”基层一编办负责人建议,国务院对行政法规、部门规章特别是各部门的规范性文件,进一步加快清理修订,凡是制约地方经济社会发展和政府职能转变的规定,应尽快修订或废止,为地方政府进一步深化改革、简政放权扫清障碍。

完善监督机制,让权力在阳光下运行

“权力的笼子应该是透明的笼子。”在亮出权力清单的同时,应建立公开透明的外部监督和问责机制,细化量化违反后的处罚办法。对权力清单的监督,应包括来自人大政协、媒体和社会民众的监督。

西南政法大学教授喻少如、奉节县委组织部副部长佘春林等人建议,加强对权力清单制作过程的监管。在权力清单制作过程中,存在部分部门试图掩盖自身行政权力,尤其是缺乏法规依据的行政权力的情况,对此行为应当完善监督措施。

山西省介休市常务副市长王宁照说,权力清单公布出来后,不代表清单之外的权力能自动消失,还必须加强执法中的权力监督,包括每项权力运行的标准流程,让群众办事心中有数。

江苏淮安市公安局行政许可处处长李元生认为,以前在不透明的环境下,消防审批由专人负责,合不合格由一个或几个人说了算,存在权力寻租空间。如今,所有审批进入市政务中心,由市政务中心组织住建、消防等多个部门联合验收,在阳光下运行,既提高建筑质量和安全系数,也杜绝了暗箱操作空间。

在江苏淮安市政务办负责人看来,改革的核心是转变服务方式。“以前在办公室审批,你是一个管理者,监督的目光可能只有办事群众;如今所有审批在政务中心窗口,接受所有人监督,你是一个服务者。在社会监督中,权力寻租难以生存。”

某县编办负责人说:“省级确实不应该保留大量的处罚权,但是大量的处罚权下放是否会造成基层拥有太多执法权,谁来保证执法的公正性?所以,紧密跟踪、监督大量下放的行政权力是确保权力健康运行的重要保障。”

实行动态管理,建立有进有出的机制

“建立有进有出的动态调整机制是完善权力清单的必举之策。”马怀德等专家认为,行政权力来源于现行有效的法律规范,其中包括法律、行政法规、地方性法规等,是由行政部门行使的。而法律规范的建立、实施、废止处于动态过程,行政部门随着机构改革的进行也在不断调整,从而导致行政权力也在不断地发生变化。随着改革的不断深入,会有越来越多的行政权力被取消。而对于一些未来新增的法律法规,必然也会增加一些新的行政权力。所以,行政权力清单必然面临着有进有出的动态调整问题。

王宁照告诉记者,社会经济不断发展,权力管理的范围也会随之不断变化,权力清单应该形成筛选常态化机制,根据经济社会发展的需要不断进行更新。“介休市在权力清单的清理中还能看到上世纪七八十年代计划经济时代的权力事项,这样的权力明显已经过时。目前来说,要对和社会经济发展不符合的权力事项来一次大清理,以后形成定期筛选清理机制。”

基层干部和企业家反映,在公开的涉企权力清单中,部分权力及涉及的评估已过时或不合理,建议从国家层面进行清理。山西省太谷县政府常务副县长雷秦国说,公开的权力都是有法律依据的,但是有些法律本身已滞后或不合实际,甚至有的还明显带有部门利益倾向,这些法律赋予的权力虽然公开但不合理。因此,这要求不但要公开权力清单,还得对清单中的权力进行重新评估,实行动态管理,对于不合实际的权力,国家立法机构应该及时修法进行清理。

一些业内人士认为,未来对权力清单实施评估评审的机构必须要严格规范,实行准入标准和目录管理,探索市场化运作;同时要打破在固定范围内抽取评估评审机构的现有模式,破除垄断局面,建立淘汰机制,提高评估评审的透明度和工作效率。